Το παλαιό καθεστώς δεν φεύγει ποτέ πραγματικά

Συγγραφέας, διπλωμάτης και νομικός. Συγγραφέας των βιβλίων «Democracy Was Never the Plan», «Calm and Confidence», «Seesaw of Souls» και άλλων έργων.

Γιατί οι νέες δημοκρατίες δυσκολεύονται να διαλύσουν τα δίκτυα των δικτατοριών τις οποίες διαδέχονται

Ένας δικτάτορας ανατρέπεται. Οι νέοι ηγέτες υπόσχονται δημοκρατία. Διεξάγονται εκλογές, η υιοθέτηση συνταγμάτων πανηγυρίζεται και η χώρα διακηρύσσει ότι κάνει μια νέα αρχή.

Κι όμως, οι αξιωματούχοι που γνωρίζουν πώς λειτουργούν οι υπηρεσίες ασφαλείας, οι πολιτικοί παράγοντες που ελέγχουν τα πελατειακά δίκτυα και τα επιχειρηματικά συμφέροντα που ευημερούσαν υπό το παλαιό καθεστώς μπορεί να παραμένουν ακλόνητα στη θέση τους.

Ίσως έχουν χάσει τους επίσημους τίτλους τους. Οι διασυνδέσεις τους, όμως, η επιρροή τους και η γνώση τους για το πώς λειτουργεί πραγματικά το κράτος είναι εντελώς διαφορετική υπόθεση.

Μια επανάσταση μπορεί να αλλάξει τους ενοίκους του ανακτόρου χωρίς να αλλάξει εκείνους που κρατούν τα κλειδιά.

Αυτό είναι το πρόβλημα που σχεδιάστηκε να αντιμετωπίσει η διαδικασία της εκκαθάρισης του κρατικού μηχανισμού από στελέχη του αυταρχικού παρελθόντος (lustration).

Και αποκαλύπτει μια δυσάρεστη αλήθεια σχετικά με τις πολιτικές μεταβάσεις: η αντικατάσταση ενός καθεστώτος δεν είναι το ίδιο πράγμα με τη διάλυση του μηχανισμού που του επέτρεπε να κυβερνά.

Τρεις πολιτικές μεταβάσεις, τρία διδάγματα

Η διαδικασία lustration συνίσταται στον έλεγχο προσώπων που συνδέονταν με ένα αυταρχικό καθεστώς, προκειμένου να διαπιστωθεί εάν η προηγούμενη συμπεριφορά τους ή οι θεσμικοί ρόλοι που είχαν αναλάβει πρέπει να τους αποκλείουν από ορισμένες δημόσιες θέσεις.

Σε αντίθεση με την ποινική δίωξη, η διαδικασία αυτή έχει πρωτίστως προληπτικό και όχι τιμωρητικό χαρακτήρα.

Σκοπός της δεν είναι να τιμωρήσει όλους όσοι υπηρέτησαν την προηγούμενη κυβέρνηση. Είναι να αποτρέψει πρόσωπα των οποίων η δράση τα καθιστά ακατάλληλα ή ευάλωτα σε πιέσεις από το να χρησιμοποιήσουν ευαίσθητες δημόσιες θέσεις προκειμένου να παρεμποδίσουν τις δημοκρατικές μεταρρυθμίσεις ή να διαιωνίσουν καταχρηστικές πρακτικές.

Η ιστορία προσφέρει τρία διδακτικά παραδείγματα.

1. Τσεχική Δημοκρατία: Η λογοδοσία χρειάζεται κανόνες

Μετά την κατάρρευση του κομμουνισμού, η Τσεχοσλοβακία υιοθέτησε το 1991 έναν νόμο περί εκκαθάρισης του κρατικού μηχανισμού.

Ο νόμος περιόριζε την πρόσβαση σε συγκεκριμένες δημόσιες θέσεις για άτομα που είχαν συνδεθεί με ορισμένες λειτουργίες του προηγούμενου καθεστώτος, συμπεριλαμβανομένου του μηχανισμού ασφαλείας του.

Η Τσεχική Δημοκρατία συνέχισε την εφαρμογή αυτής της πολιτικής και μετά τη διάλυση της ομοσπονδίας.

Η εμπειρία έδειξε ότι ο έλεγχος του παρελθόντος των δημόσιων λειτουργών μπορούσε να αποκτήσει θεσμική μορφή. Ταυτόχρονα, όμως, ανέδειξε δύσκολα ερωτήματα σχετικά με την αξιοπιστία των αρχείων, την ατομική ευθύνη και τη δικαιοσύνη του αποκλεισμού ανθρώπων από δημόσιες θέσεις με βάση τις προηγούμενες διασυνδέσεις τους.

Το δίδαγμα είναι σαφές:

Η λογοδοσία απαιτεί αποδεικτικά στοιχεία, ξεκάθαρα κριτήρια και δικαίωμα προσβολής των αποφάσεων.

Διαφορετικά, ένα μέτρο που προορίζεται να προστατεύσει τη δημοκρατία μπορεί να μετατραπεί σε εργαλείο αυθαίρετου αποκλεισμού.

2. Γερμανία: Το παρελθόν δεν μπορεί να θαφτεί με ένα διάταγμα

Μετά την επανένωση της Γερμανίας, αναπτύχθηκαν εκτεταμένες διαδικασίες για τη διατήρηση των αρχείων της Στάζι, της μυστικής αστυνομίας της Ανατολικής Γερμανίας, και για την πρόσβαση σε αυτά.

Παράλληλα, πραγματοποιήθηκαν έλεγχοι προσώπων που κατείχαν ορισμένες δημόσιες θέσεις.

Η διαδικασία αυτή βοήθησε να αποκαλυφθούν δίκτυα παρακολούθησης και να τεκμηριωθεί η λειτουργία ενός κατασταλτικού μηχανισμού.

Ωστόσο, τα αρχεία απαιτούσαν ερμηνεία, ενώ η πρόσβαση στις πληροφορίες δεν ισοδυναμούσε αυτομάτως με απόδειξη ενοχής.

Το δίδαγμα είναι ότι οι δημοκρατικές μεταβάσεις χρειάζονται θεσμούς ικανούς να διαπιστώνουν τι συνέβη, να διατηρούν τα αποδεικτικά στοιχεία και να υποχρεώνουν την εξουσία να λογοδοτεί.

Η σιωπή δεν είναι συμφιλίωση. Απλώς αφήνει το παρελθόν διαθέσιμο για πολιτική εκμετάλλευση.

3. Ιράκ: Ο συλλογικός αποκλεισμός μπορεί να έχει αντίθετα αποτελέσματα

Μετά την εισβολή του 2003, οι κατοχικές αρχές υπό την ηγεσία των Ηνωμένων Πολιτειών εισήγαγαν την πολιτική της απομπααθοποίησης (de-Ba’athification), με στόχο να εξαλείψουν την επιρροή του κυβερνώντος κόμματος Μπάαθ του Σαντάμ Χουσεΐν.

Σε αντίθεση με τα πιο περιορισμένα ευρωπαϊκά συστήματα εκκαθάρισης, η πολιτική αυτή εξελίχθηκε σε μια εκτεταμένη διαδικασία αποκλεισμού από τους δημόσιους θεσμούς.

Η εφαρμογή της αποξένωσε ανθρώπους των οποίων η κομματική ιδιότητα δεν αποδείκνυε αναγκαστικά άμεση ευθύνη για καταχρήσεις και συνέβαλε στην αποδυνάμωση της κρατικής λειτουργίας σε μια χώρα που είχε ήδη αποσταθεροποιηθεί.

Η απομπααθοποίηση δεν υπήρξε η μοναδική αιτία της μετέπειτα αστάθειας του Ιράκ.

Ο πόλεμος, η κατάρρευση των θεσμών και άλλες πολιτικές αποφάσεις διαδραμάτισαν επίσης σημαντικό ρόλο.

Παρ’ όλα αυτά, η συγκεκριμένη εμπειρία αναδεικνύει τον κίνδυνο της σύγχυσης μεταξύ πολιτικής σύνδεσης και προσωπικής ενοχής.

Μια δημοκρατία δεν μπορεί να υπερασπιστεί τον εαυτό της αντικαθιστώντας την αυθαίρετη εξουσία με μια άλλη μορφή αυθαίρετης εξουσίας.

Η παγίδα της πολιτικής συνέχειας

Γιατί, λοιπόν, οι νέες κυβερνήσεις διστάζουν τόσο συχνά να διαλύσουν τα δίκτυα της παλαιάς τάξης πραγμάτων;

Επειδή μπορεί να τα χρειάζονται.

Οι έμπειροι αξιωματούχοι διαθέτουν γνώσεις που η νέα διοίκηση δεν έχει.

Οι υπηρεσίες ασφαλείας κατέχουν πληροφορίες που μπορεί να είναι ζωτικής σημασίας για την εθνική ασφάλεια.

Τα εδραιωμένα επιχειρηματικά δίκτυα ελέγχουν πόρους.

Οι πολιτικοί διαμεσολαβητές μπορούν να συμβάλουν στη διατήρηση μιας κυβερνητικής πλειοψηφίας.

Οι μεταρρυθμιστές μπορεί να ανακαλύψουν ότι οι άνθρωποι τους οποίους θα έπρεπε να ερευνήσουν είναι οι ίδιοι άνθρωποι από τους οποίους εξαρτώνται.

Και τα παλαιά δίκτυα έχουν τα δικά τους κίνητρα.

Μπορούν να παρεμποδίζουν έρευνες, να επηρεάζουν διορισμούς, να προστατεύουν συμμάχους και να διατηρούν την πρόσβασή τους σε δημόσιους πόρους.

Δεν χρειάζεται απαραιτήτως να ανακτήσουν τους προηγούμενους τίτλους ή τα αξιώματά τους.

Αρκεί να διατηρούν αρκετή επιρροή ώστε να εμποδίζουν το νέο σύστημα να απειλήσει τα συμφέροντά τους.

Ο συμβιβασμός που προκύπτει παρουσιάζεται συχνά ως πραγματισμός, σταθερότητα ή εθνική συμφιλίωση.

Μερικές φορές είναι πράγματι αυτό.

Μια νέα δημοκρατία δεν μπορεί να λειτουργήσει απολύοντας όλους όσοι υπηρέτησαν την προηγούμενη κυβέρνηση. Η ανασυγκρότηση των θεσμών απαιτεί εμπειρία, όπως απαιτεί και πολιτικό θάρρος.

Όμως ο συμβιβασμός μετατρέπεται σε βολική δικαιολογία όταν τα ίδια συμφέροντα αποφεύγουν επανειλημμένα τον έλεγχο, ενώ ταυτόχρονα εμποδίζουν τις μεταρρυθμίσεις που θα μπορούσαν να τα καταστήσουν υπόλογα.

Ο αντίθετος κίνδυνος είναι εξίσου σοβαρός.

Μια κυβέρνηση μπορεί να μετατρέψει τη διαδικασία εκκαθάρισης σε όπλο εναντίον των πολιτικών της αντιπάλων, χρησιμοποιώντας ασαφή κριτήρια και αμφισβητήσιμα αποδεικτικά στοιχεία για να εδραιώσει τη δική της εξουσία.

Η λύση δεν είναι ούτε οι αδιάκριτες εκκαθαρίσεις ούτε η γενικευμένη συγχώρεση.

Είναι μια διαδικασία που στηρίζεται:

• Στην εξατομικευμένη αξιολόγηση.

• Σε αξιόπιστα αποδεικτικά στοιχεία.

• Σε ανεξάρτητο έλεγχο.

• Σε αναλογικούς περιορισμούς.

• Στο δικαίωμα προσφυγής κατά των αποφάσεων.

Οι εγκληματικές πράξεις πρέπει να αντιμετωπίζονται από τα δικαστήρια και όχι να συγκαλύπτονται κάτω από τον μανδύα μιας διοικητικής διαδικασίας ελέγχου.

Ο στόχος δεν είναι η δημιουργία μιας πολιτικά «εξαγνισμένης» κοινωνίας.

Είναι να αποτραπεί η εκμετάλλευση των δημόσιων αξιωμάτων από πρόσωπα που έχουν εμπλακεί σε αυταρχικές πρακτικές, ώστε να μη διαιωνίζονται αυτές οι πρακτικές.

Το κεντρικό δίλημμα είναι ότι μια δημοκρατία πρέπει να διαλύσει τα δίκτυα του παλαιού καθεστώτος χωρίς να υιοθετήσει τις μεθόδους του παλαιού καθεστώτος.

Σερβία: Η ρήξη που δεν πραγματοποιήθηκε ποτέ

Η Σερβία αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα της απόστασης ανάμεσα στην υπόσχεση θεσμικών αλλαγών και στην πραγματική εφαρμογή τους.

Το 2003, η Σερβία υιοθέτησε έναν νόμο περί ευθύνης για παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων, ευρύτερα γνωστό ως νόμο περί εκκαθάρισης (lustration law).

Ο νόμος καθιέρωνε ένα πλαίσιο ελέγχου για τα πρόσωπα που επρόκειτο να αναλάβουν συγκεκριμένες δημόσιες θέσεις.

Ωστόσο, η διαδικασία δεν εφαρμόστηκε ποτέ ουσιαστικά και ο νόμος έπαψε να ισχύει το 2013, χωρίς να ανανεωθεί.

Η σημασία αυτού του γεγονότος δεν βρίσκεται στο ότι θα έπρεπε να είχαν απομακρυνθεί όλοι οι πρώην αξιωματούχοι, ούτε στο ότι η εκκαθάριση από μόνη της θα μπορούσε να επιλύσει τα προβλήματα δημοκρατικής λογοδοσίας της Σερβίας.

Βρίσκεται στο ότι μια νομική δέσμευση για την αντιμετώπιση του παρελθόντος αποδείχθηκε ανεπαρκής για να υπερνικήσει τα πολιτικά εμπόδια που απέτρεπαν την εφαρμογή της.

Ένας νόμος μπορεί να υπάρχει στα χαρτιά, ενώ τα κίνητρα που εμποδίζουν την εφαρμογή του παραμένουν ανέπαφα.

Μια κυβέρνηση μπορεί να εξαγγέλλει μεταρρυθμίσεις, αποφεύγοντας ταυτόχρονα τις αποφάσεις που θα τους έδιναν πραγματικό περιεχόμενο.

Αυτό είναι το βαθύτερο πρόβλημα των ανολοκλήρωτων πολιτικών μεταβάσεων.

Οι πολίτες βλέπουν νέους ηγέτες, νέα νομοθεσία και νέες υποσχέσεις και υποθέτουν ότι έχει αλλάξει και η ίδια η εξουσία.

Όμως τα πραγματικά ερωτήματα είναι διαφορετικά.

Μπορούν οι ισχυροί αξιωματούχοι να ερευνηθούν χωρίς πολιτικές παρεμβάσεις;

Μπορούν οι διορισμοί στον δημόσιο τομέα να απαλλαγούν από τις άτυπες υποχρεώσεις και εξαρτήσεις;

Μπορούν οι θεσμοί να υποχρεώσουν ισχυρά πρόσωπα να λογοδοτήσουν, ακόμη κι όταν αυτό απειλεί τα συμφέροντα εκείνων που βρίσκονται στην κυβέρνηση;

Αυτές είναι οι δοκιμασίες που έχουν πραγματική σημασία.

Η Σερβία απέκτησε πρόσφατα κάτι που η ιστορία πολύ σπάνια προσφέρει.

Μια δεύτερη ευκαιρία για εκκαθάριση του κρατικού μηχανισμού μέσα στην ίδια γενιά, τόσο για εκείνους που μπορούν να την πραγματοποιήσουν όσο και για εκείνους που τελικά θα υποστούν τις συνέπειές της.

Είναι πιθανό να αποτελέσει ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα για μελλοντική ιστορική μελέτη, όπως και το φοιτητικό κίνημα που πέτυχε όχι μόνο να απομακρύνει ταυτόχρονα την προηγούμενη κυβέρνηση και να εξαφανίσει κάθε αντιπολίτευση, αλλά και να καταστήσει την εξαγγελία μιας μελλοντικής διαδικασίας εκκαθάρισης αναπόσπαστο μέρος των υποσχόμενων συστημικών αλλαγών.

Μένει να φανεί.

Η εκκαθάριση των θεσμών από τα δίκτυα του αυταρχικού παρελθόντος δεν αποτελεί μαγική λύση.

Δεν μπορεί να υποκαταστήσει τα ανεξάρτητα δικαστήρια, τις υπόλογες υπηρεσίες ασφαλείας, τις διαφανείς διαδικασίες διορισμών ή τους δημοκρατικούς θεσμούς που λειτουργούν αποτελεσματικά.

Αντιμετωπίζει, όμως, ένα ερώτημα που καμία γνήσια δημοκρατική μετάβαση δεν έχει την πολυτέλεια να αγνοήσει:

Ποιος εξακολουθεί να κατέχει την εξουσία να εμποδίζει την αλλαγή;