Pierre Verluise (P. V.) : Pourquoi la relation entre la Grèce et l’Occident est-elle ambivalente ?

Georges Prévélakis (G. P. ) : Il faut chercher l’explication dans le processus de création de la Grèce moderne.

A la fin du XVIIIème siècle et au début du XXème siècle, les sociétés européennes ont subi une profonde transformation politique et idéologique. Leurs élites se sont tournées vers l’antiquité, à la recherche d’une utopie historique capable de légitimer la rupture avec le passé qu’elles préconisaient. Parmi les différents nationalismes qui se sont consolidés pendant cette période en exploitant la référence hellénique, le nationalisme allemand occupe une place particulière. Au-delà d’un modèle politique, il a trouvé dans l’antiquité grecque un précédent géopolitique : de même que l’Allemagne avant son unification en 1871, la Grèce de l’antiquité était un ensemble de cités unies par la culture. C’est pour cette raison que la relation gréco-allemande est tellement passionnelle. La France napoléonienne s’est tournée par contre vers l’antiquité romaine.

Le néoclassicisme, mouvement artistique et architectural, a apporté une expression sensible à ces diverses représentations géo-historiques. Les grandes villes européennes et nord-américaines ont vu se multiplier les monuments conçus selon les règles élaborées par l’archéologie.

En même temps, dans l’Empire Ottoman, l’élite chrétienne orthodoxe (les Rums), était hellénophone ou employait le grec de l’Eglise comme langue véhiculaire, et avait développé des relations commerciales avec l’Europe. Sous l’influence idéologique européenne, les marchands rums ont commencé à développer une identité nationale. Ce fut le début d’une mutation identitaire qui a transformé une partie importante des Rums en Grecs « modernes ».

En 1821 éclata au sud des Balkans l’insurrection, que l’on connait aujourd’hui en tant que « Révolution grecque ». Cet événement a été perçu par l’Europe comme une chance inespérée pour réaliser une construction néoclassique à l’échelle d’un Etat et, qui plus est, sur la base de la géographie mentale des guerres du Péloponnèse (territoires autour d’Athènes et Sparte).

La contradiction entre une image imposée par les besoins identitaires occidentaux et la réalité du terrain est à l’origine de l’ambivalence de la relation entre la Grèce et l’Occident.

Ce rêve européen supposait d’idéaliser ceux qui devaient l’incarner, les “Grecs”. Les Rums, anciens schismatiques méprisés en tant que serviteurs du Grand Turc, sont devenus, aux yeux de l’Occident, les nobles descendants des Grecs de l’antiquité soumis à la “barbarie turque”. Pourtant ni le changement du regard occidental, ni la construction d’institutions étatiques selon le modèle occidental n’ont suffi à transformer complètement les réalités sociales et culturelles héritées du long passé impérial, byzantin et ottoman.

La contradiction entre une image imposée par les besoins identitaires occidentaux et la réalité du terrain est à l’origine de l’ambivalence de la relation entre la Grèce et l’Occident. Chaque fois que la Grèce donne des signes encourageants, l’ancienne idéalisation revient. Pourtant, la réalité dément tôt ou tard l’exagération des images. Le désenchantement conduit à des ressentiments ou même à l’hostilité, comme si les Grecs trahissaient les attentes de l’Occident.

Il s’agit d’un processus qui se répète de manière cyclique. Beaucoup de Philhellènes (amis des Grecs) de la Révolution grecque sont devenus des Mishellènes (ceux qui haïssent les Grecs) après avoir rencontré les “vrais Grecs”. Plus récemment, au lendemain de la dictature des colonels (1967-1974) l’Europe a idéalisé la Grèce de Constantin Karamanlis, qui a présidé le rétablissement de la démocratie en 1974, et d’Andréas Papandréou, dont l’élection triomphale en 1981 a marqué la fin de l’hégémonie politique des conservateurs, pour découvrir par la suite son visage balkanique pendant les années des guerres en Yougoslavie.

Le dernier épisode concerne évidemment la crise économique, amorcée cinq ans après les triomphalismes qui ont suivi l’organisation des Jeux olympiques d’Athènes de 2004. Quand la crise a joué son rôle révélateur, l’admiration pour l’“européanisation” grecque et ses taux de croissances élevés, s’est muée en mépris, parfois même en haine, comme si les Grecs étaient les seuls responsables d’une gestion économique et politique connue et tolérée par les institutions européennes.

L’Occident a du mal à percevoir les Grecs tels qu’ils sont, c’est à dire un peuple avec ses qualités et ses défauts. Cette difficulté de perception objective, conjuguée à l’importance de l’influence occidentale, se trouve à la source de bien de problèmes de la Grèce depuis le XIXème siècle. La crise actuelle ne constitue pas une exception à cette règle.

Grèce, Athènes, le Parthénon : une représentation classique de la Grèce transformée en ressource géopolitique ?

P. V. : Comment cette relation entre la Grèce et l’Occident est-elle devenue une rente, particulièrement depuis l’entrée dans le Communauté économique européenne (1981) puis dans la zone euro (2001) ?

G. P. : On imagine l’Empire ottoman comme une “prison de peuples”, comme si les nations y étaient déjà présentes et prêtes à surgir sur la scène de l’histoire une fois libérées de la domination impériale. Si cela était vrai, l’indépendance grecque, suivie des autres indépendances balkaniques, aurait été un simple retour à la normale, donc sans conflits et tensions. Or, comme on sait, le démembrement de l’Empire ottoman a conduit à un processus de terribles conflits, désigné d’ailleurs comme balkanisation.

L’explication de ces contradictions se trouve dans le fait que ce processus de balkanisation, loin d’être une normalisation, consistait au contraire en une transformation de fond en comble des espaces, des sociétés, des identités. La logique géopolitique impériale, qui régissait sociétés et territoires, devait être remplacée par la nouvelle logique westphalienne. Les sociétés balkaniques ont dû accomplir en quelques décennies le parcours que les sociétés occidentales ont mis de siècles à achever, en passant, elles aussi, par des terribles crises, comme la Guerre de Trente Ans (1618-1648).

La Grèce a été pionnière dans ce processus balkanique. Un morceau de l’espace ottoman a été découpé « à la hache » selon une géographie historique imaginée qui n’avait aucun rapport avec les réalités du terrain. Le premier territoire de la Grèce correspondait grosso modo à une ellipse dont les deux centres étaient, sans surprise, Athènes et Sparte. Ce nouvel Etat s’est vite avéré ingouvernable. Une administration étrangère a été importée de Bavière pour remplacer le pouvoir éclaté des notables autochtones par une structure centralisée. Une armée mercenaire a accompagné le roi et les administrateurs bavarois afin de mater les révoltes des “bandits” c’est à dire des anciens “combattants de la liberté” contre les Ottomans.

Pourtant, la logique de rente a des effets pervers puisqu’elle détourne les énergies de la création de richesses, renforce la centralisation partisane et encourage la corruption.

Un tel régime, fondé sur la violence, même légitime, ne pouvait pas être viable à la longue. Ainsi, le pouvoir central a créé un type de rapports entre le centre et la périphérie, dont l’évolution a conduit au clientélisme d’aujourd’hui. A travers ce système, il distribuait des privilèges, monétaires ou autres, à la périphérie. Comment trouver les moyens pour cette distribution ? La réponse est souvent venue de l’extérieur. L’importance de la thématique grecque imposait aux Occidentaux des efforts pour sauver la Grèce de l’implosion en lui apportant protection, soutien et financements. Ainsi s’est établie la tradition de la rente. Le système politique grec a rapidement appris à chercher, voire à revendiquer, la rente de l’Occident.

Pourtant, la logique de rente a des effets pervers puisqu’elle détourne les énergies de la création de richesses, renforce la centralisation partisane et encourage la corruption. En apportant une rente “philosophique”, justifiée par l’image idéalisée de la Grèce, l’Occident a souvent contribué à éloigner la Grèce de l’évolution voulue et espérée. En découvrant les effets sans en comprendre les causes, les Occidentaux se fâchaient avec les Grecs, sans réaliser que c’était leur propre influence qui avait provoqué les problèmes. L’ambivalence de la relation entre la Grèce et l’Occident est ainsi étroitement liée à la rente.

Toutes les périodes de l’histoire de la Grèce moderne n’ont toutefois pas été dominées par la logique rentière.

Ce fut le cas au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, lorsque le pays a bénéficié de très importants financements des Etats-Unis, qui étaient soucieux d’empêcher l’extension du bloc communiste au sud des Balkans. Cette “rente géopolitique”, qui a duré jusque dans les années 1950, a fait entrer la Grèce dans une période de croissance, désignée comme le “miracle économique grec” qui s’est poursuivie malgré les conséquences de la crise pétrolière de 1973, et s’est doublée, dans les années 1970, d’une modernisation institutionnelle et politique.

Ces réussites n’étaient néanmoins pas suffisantes pour justifier l’adhésion de la Grèce à la Communauté économique européenne (CEE), du fait notamment des problèmes structurels persistants de l’économie. L’entrée de la Grèce dans le club européen dès 1981 a été motivée avant tout par l’argument néoclassique. La construction européenne avait en effet toujours besoin de la symbolique grecque.

On a considéré que l’aide économique européenne permettrait à la Grèce d’accélérer sa modernisation et de rattraper ses retards. Perçues par les Grecs comme une nouvelle forme de rente, les diverses subventions qui ont irrigué l’économie grecque ont toutefois été utilisées par le système politique en place pour consolider son pouvoir. L’entrée de la Grèce dans l’Eurozone (2001) a amplifié cette la logique, dès lors que la Grèce a pu emprunter facilement et à des taux très avantageux sur les marchés internationaux de capitaux.

La longue période de stabilité politique (1981-2009), rare dans l’histoire de la Grèce, est due à l’abondance de la rente qui a alimenté une société de consommation, sans rapport avec la production de richesses. Derrière l’apparence de prospérité, se cachait la déformation de toutes les structures économiques et sociales. Gérée par l’administration centrale, la rente a renforcé une centralisation déjà excessive. La population a appris à mépriser l’effort et à considérer comme acquis des avantages qui n’avaient pas été mérités. L’économie grecque s’est introvertie : il suffisait d’entretenir ses relations avec les partis au pouvoir pour s’assurer la réussite économique. Le double déficit (budgétaire et commercial) qui se gonflait année après année, était couvert par les subventions et surtout par l’emprunt. On ne s’inquiétait pas du gonflement de la dette, puisque les Européens le toléraient.

Ainsi l’entrée de la Grèce dans la CEE et l’Eurozone a réactivé des anciens réflexes rentiers que les décennies précédentes avaient plus ou moins réussi à maitriser.

P. V. : Dans ce sytème, quelles sont les véritables fonctions des élites politiques grecques ?

G. P. : On peut considérer que les élites politiques ont fonctionné comme une articulation entre un Occident rêvant de l’ “européanisation” de la Grèce et une population qui y résistait. En obtenant la rente de l’étranger, en la distribuant et en imposant une certaine occidentalisation, plus ou moins profonde, ces élites profitaient du rôle de médiation pour servir leurs propres intérêts. Cette image est certes trop schématique. Pendant certaines périodes, les élites politiques ont abandonné ce rôle parasitaire en se concentrant aux efforts pour faire avancer la modernisation du pays.

Après 1981, une partie des élites politiques grecques a misé à nouveau sur la rente pour alimenter le système clientéliste. Cela leur a permis d’exercer une “concurrence déloyale” face à des opposants qui prônaient la voie de l’autonomie et d’un développement économique fondé sur les avantages comparatifs du pays. La rente est ainsi devenue un facteur de “sélection naturelle” négative des élites politiques, dont les éléments sains se sont retrouvés largement marginalisés. L’image désolante de la classe politique grecque au lendemain de la crise n’est donc pas l’expression d’une mauvaise qualité inhérente aux hommes et femmes politiques grecs, mais le résultat de cette forme de sélection. A quelques exceptions près, après trois décennies de domination de la rente et du clientélisme, les meilleurs avaient été éliminés de la scène politique.

La crise de 2009 a mis fin à l’abondance de la rente. Le système politique a été ébranlé. Les citoyens grecs ont découvert avec colère que leurs élites politiques n’étaient plus capables de capter la rente et de la distribuer. Ils se sont sentis trahis.

La gauche radicale, SYRIZA, a promis le retour au paradis de la rente : on obligerait les « banquiers européens » à payer sans poser de conditions et l’Allemagne fédérale à dédommager la Grèce pour l’occupation nazie pendant la Deuxième Guerre mondiale, ou on irait chercher de l’argent chez les Russes en leur proposant une alliance, etc. Se présentant comme force de renouveau face à un système politique vieilli et usé, ce parti a en fait prôné la régression à la logique rentière. Son échec à remplir ses promesses quand il est arrivé au pouvoir explique sa chute dans les sondages.

P. V. : Dans ce contexte, quels sont les rôles de la diaspora grecque, de la marine marchande et des réseaux ecclésiastiques ?

G. P. : La Grèce est une des manifestations d’une importante tradition géopolitique et géoculturelle, difficile à définir mais réelle. On utilise le terme de néo-hellénisme pour la désigner, en ayant conscience de ses limites. Cette tradition est composée d’éléments comme la continuité linguistique, étroitement associée à l’Eglise orthodoxe, la maritimité, la territorialité locale (tradition de la Polis), les réseaux diasporiques, ou encore certaines formes de vie familiale.

Contrairement aux récits de l’historiographie nationaliste, le néohellénisme était à l’aise au sein de l’Empire ottoman. Pourtant, une certaine perspicacité ou intuition de certains de ses membres leur a montré au début du XIXème siècle que l’avenir ne se trouvait pas dans le monde des empires mais dans la modernité, représentée par l’Etat-Nation organisé selon la territorialité westphalienne. Le rôle de la thématique grecque en Europe a joué aussi, comme nous venons de voir, un rôle important dans la décision d’accepter une mutation géopolitique et géoculturelle profonde. Le néohellénisme s’est ainsi habillé avec des vêtements empruntés à l’Europe. Il en a adopté la modernité, même s’il n’y a jamais été vraiment à l’aise. L’Etat grec, malgré ses réussites, n’a pas été à la hauteur des attentes de ses élites fondatrices. Il constitue aujourd’hui un acteur européen marginal, humilié, dépendant, piégé dans une relation malsaine avec l’Occident.

Cette Grèce est le visage le plus connu du néohellénisme, mais pas l’unique. Les structures prémodernes, celles qui lui permettaient de réussir dans les espaces impériaux, n’ont pas disparu. Leur résilience est une des causes de certains blocages de la modernisation. Ainsi, par exemple, la force du lien familial explique les difficultés pour imposer la méritocratie dans l’administration publique. En échange, les liens familiaux ont joué un rôle fondamental pour diminuer le choc social de la crise.

La diaspora, la marine marchande et les réseaux ecclésiastiques sont étroitement liés à la persistance des structures prémodernes. L’Etat grec, comme tout Etat national, a été hostile à la diaspora. Son objectif était de rassembler tous les Grecs au sein de son territoire. Il perçoit la marine marchande comme un acteur trop indépendant de lui, puisque les armateurs peuvent se déplacer sans entrave. Enfin, l’Etat grec a créé sa propre Eglise orthodoxe « nationale » ce qui est contraire aux règles de l’Eglise orthodoxe pour éviter l’influence religieuse du Patriarcat de Constantinople et échapper ainsi à son contrôle.

Ces visages extra-étatiques du néohellénisme ont survécu malgré les persécutions et les difficultés. La diaspora, détruite dans ses foyers traditionnels, a été reconstituée aux Etats-Unis, en Europe et en Australie. La marine marchande a réussi à renouveler sa flotte après les destructions de la Deuxième Guerre mondiale et constitue aujourd’hui la première force dans son domaine sur le plan international. Enfin, le Patriarcat de Constantinople a pu se maintenir à Istanbul en dépit de la politique kemaliste, hostile à toute forme de présence “grecque” sur le territoire turc, et constitue aujourd’hui une institution très respectée par la communauté internationale.

Les évolutions des dernières décennies comme la mondialisation, l’affaiblissement du rôle et de la fonction de la territorialité “westphalienne”, le développement explosif des communications etc., créent des conditions qui favorisent les formes prémodernes du néohellénisme. Les diasporas deviennent à nouveau des acteurs importants de la vie économique et politique globale. La mer se révèle comme le principal enjeu économique, politique et environnemental des décennies qui viennent. Le talent des armateurs grecs leur permettra de profiter de cette nouvelle donne. Enfin, le rôle des réseaux ecclésiastiques orthodoxes hellénophones ou, plus généralement, sous influence hellénique, est très important en Afrique, en Asie et en Amérique. Ils sont sous l’influence spirituelle des patriarcats hellénophones de Constantinople et d’Alexandrie. Ce monde orthodoxe, indépendant de l’Etat grec, est un acteur important de la géopolitique religieuse. Acceptés beaucoup plus favorablement que les autres Européens, les Grecs, à travers leurs réseaux religieux peuvent jouer un rôle de médiation entre l’Europe et les peuples anciennement colonisés.

Il faut donc cesser de percevoir la présence grecque, européenne et globale, uniquement sous le prisme de l’Etat-Nation. Ses formes à la fois prémodernes et post-modernes sont peu visibles mais au moins aussi importantes que la Grèce stricto sensu.

P. V. : Comment imaginez-vous les perspectives géopolitiques de la Grèce d’ici 2020 ?

G. P. : Le territoire grec fait partie d’un grand carrefour composé des Balkans et de l’Anatolie, entre lesquels se situent les ensembles maritimes de la mer Noire, des détroits turcs et de la mer Egée. Ce carrefour liait dans le passé les deux grands foyers économiques de l’Eurasie, le foyer européen et le foyer indo-chinois. Jusqu’au XVIIIème siècle, malgré l’importance croissante des relations entre l’Europe et l’Amérique, le centre de gravité de l’économie mondiale se trouvait encore à l’est du carrefour ottoman. La situation a changé radicalement pendant les deux siècles qui ont suivi. Cette situation change à nouveau par le déplacement du centre de gravité de l’économie mondiale vers l’est. Donc, le carrefour balkano-anatolien est en train de regagner sa centralité. Cette nouvelle réalité a déjà commencé à influencer la géoéconomie et la géopolitique grecque. Le port du Pirée est passé sous contrôle chinois. La réactivation de ce carrefour et la place cruciale du territoire grec en son sein conditionnera la géopolitique grecque dans les prochaines décennies.

La Grèce se trouve en crise, face à un environnement géopolitique instable et fluide.

Pourtant, à plus courte échéance, les facteurs de l’environnement géopolitique qui exerceront une influence sur la Grèce viennent d’autres élements :

1. La stabilité interne de la Turquie et ses orientations géopolitiques.
La vague de déstabilisation qui a évolué d’est en ouest au Moyen-Orient touche maintenant la Turquie. Il paraît difficile de prévoir si la politique de plus en plus autoritaire du Président Recep Tayyip Erdogan réussira à maitriser les tendances centrifuges et les menaces pour l’intégrité territoriale de son pays. Une déstabilisation éventuelle de la Turquie aurait comme conséquence possible un flot massif de réfugiés à partir du littoral anatolien vers les îles grecques. La question kurde peut aussi transformer la Grèce en otage des relations entre la Turquie et l’Occident. L’imprévisibilité de la situation turque pèsera lourdement sur la géopolitique grecque.

2. La relation entre l’Union européenne et les Etats-Unis.
La Grèce dépend économiquement et institutionnellement de l’Union européenne. Il ne faut pourtant pas sous-estimer ses liens avec les Etats-Unis. La défense grecque est garantie par les Etats-Unis, qui disposent d’une importante base en Crète. La diaspora grecque-américaine ainsi que différents réseaux, culturels et autres, lient étroitement la Grèce aux Etats-Unis. Une éventuelle dégradation des relations entre l’Union européenne et les Etats-Unis mettra la politique grecque devant des graves dilemmes.

3. Les ambitions russes.
La russophilie est fortement enracinée en Grèce. La confession orthodoxe commune, l’admiration pour Vladimir Poutine ainsi que le souvenir de l’Union soviétique fédèrent un ensemble hétéroclite de partisans, issus des deux extrêmes de l’échiquier politique, sur lequel peut miser l’influence russe.

4. La situation balkanique.
Les problèmes issus de la décomposition de la Yougoslavie (1991-1992) n’ont été résolus qu’en surface. Plusieurs défis existent encore et menacent la stabilité de la région. La Grèce est particulièrement exposée aux enjeux albanais et à leurs répercussions en Macédoine.

5. Finalement, last but not least, la Grèce est fortement influencée par l’évolution de l’Union européenne. Une Union européenne à deux vitesses renforcerait en l’institutionnalisant la marginalisation que connait la Grèce du fait de la crise économique.

Il est très difficile de prévoir l’évolution de ces facteurs et encore plus la manière dont ils peuvent se combiner. La Grèce se trouve face à un environnement géopolitique instable et fluide.

La situation politique intérieure grecque est naturellement d’importance cruciale. Les prochaines élections législatives sont normalement prévues à l’automne 2019. Les sondages prévoient que SYRIZA en sortira fortement affaibli et n’aura plus les sièges nécessaires pour former un gouvernement, même avec ses partenaires actuels de la droite souverainiste. Deux scénarios se dessinent :
. une nette victoire de la Nouvelle Démocratie (centre-droit), suffisante pour la restructuration de la vie politique sur des nouvelles bases ;
. une situation confuse, sans majorité, qui conduirait à un véritable saut dans l’inconnu.

La Grèce entre ainsi dans une période très critique. Soit elle arrivera à sortir renouvelée de la crise, ce qui lui permettra de gérer à son profit les différents défis géopolitiques pour renforcer son rôle européen et international ; soit elle va être entrainée dans une instabilité politique qui l’exposera à tous les dangers.

Malgré ses problèmes, la Grèce constitue un pôle de stabilité dans une région difficile. Une éventuelle déstabilisation grecque dans les années 2020 aurait de lourdes conséquences pour l’Union européenne. En même temps, l’importance de son territoire, en tant que carrefour énergétique mais surtout comme probable noeud de la route de la soie, rend sa maîtrise et sa gestion dans le cadre européen un enjeu crucial à long terme. Du côté européen, une connaissance de la politique grecque et néohellénique, débarrassée des idées reçues et des stéréotypes, s’impose.

L’Union européenne a aussi intérêt à exploiter les ressources néohelléniques réticulaires et globales (diaspora, marine marchande et réseaux ecclésiastiques) pour sa connexion et son dialogue avec les nouveaux grands foyers économiques et géopolitiques. Un re-équilibrage des représentations géopolitiques, à même de rendre visibles les aspects les moins connus du néohellénisme, est indispensable.

Copyright Janvier 2018-Prévélakis-Verluise/Diploweb.com

Plus

. Georges Prévélakis, “Qui sont les Grecs ? Une identité en crise”, Paris, CNRS éditions, 2017, 184 p.

Georges Prévélakis, “Qui sont les Grecs ? Une identité en crise”, Paris, CNRS éditions

Un livre recommandé par le Diploweb.com

4e de couverture

La Grèce constitue une énigme pour l’Occident. À chaque fois qu’on a pensé que le peuple grec était définitivement sur la voix de la modernisation, la situation s’est dégradée, comme depuis 2010. Jamais la confiance en l’avenir de la Grèce n’a été aussi basse, jamais on ne s’est autant interrogé sur l’identité grecque.

C’est pendant de tels moments de crise que se révèle l’ambivalence de la relation entre la Grèce et l’Occident. On passe de l’admiration béate pour le « berceau de la démocratie » au mépris, parfois même à la colère. Ce décalage entre représentation et réalité est la source de la plupart des problèmes grecs, internes et externes. En sept ans, la crise a montré qu’elle ne peut pas être résolue par des simples approches économiques, sans une révision des idées reçues, sans la prise en compte de structures et de comportements enracinés dans l’histoire et la géographie.

En dévoilant les atouts d’un « néohellénisme » disposant d’importants réseaux diasporiques, maritimes et religieux, ce livre échappe à une historiographie romantique et indique les ressources de la Grèce face à une Europe en train de redéfinir sa relation avec « les Autres ».

Le livre de Georges Prévélakis, “Qui sont les Grecs ? Une identité en crise” sur le site de CNRS éditions

https://www.diploweb.com/Quelle-lecture-geopolitique-de-la-crise-grecque.html

«  L’ESPACE SCHENGEN est l’une des réussites les plus appréciées de l’intégration européenne, et le prix de sa désintégration serait considérable.Nous […] devons mettre fin à l’actuelle mosaïque de décisions unilatérales, pour la remplacer par une approche européenne coordonnée en matière de réintroduction temporaire des contrôles aux frontières, encadrée par les règles de Schengen ». Ces propos [1] tenus le 4 mars 2016 par le premier vice-président de la Commission européenne, Frans Timmermans, soulignent l’importance des deux réformes successives de la gouvernance de Schengen, l’une entreprise en 2011 et l’autre en 2017, destinées à mettre un terme au rétablissement des contrôles aux frontières intérieures à l’espace européen de libre circulation.

La première crise migratoire, celle de début 2011, a débouché sur une première réforme dite de la « gouvernance de Schengen », menée sous l’égide de la procéduralisation (I). L’objectif était, en cas d’afflux massif de migrants, de permettre le rétablissement par un Etat membre, des contrôles aux frontières (intérieures à l’espace Schengen), tout en encadrant ce rétablissement par une procédure complexe. La méfiance entre les Etats membres est dès lors régulée par cette procédure complexe, à l’image de mariés qui, ne se faisant pas confiance, optent en faveur d’un contrat destiné à régir scrupuleusement chaque cas de figure.

Les conséquences de la crise de 2015 s’inscrivent dans la même perspective. La Commission européenne, désireuse d’obtenir la levée de tous les contrôles aux frontières, entend « revenir à l’esprit de Schengen » [2]. Force est de constater, si l’on en juge la situation actuelle, que, dans les faits, cet esprit a changé, car les circonstances politiques au sein de l’Union, et géopolitique ont évolué. La crise de 2011 et surtout celle de 2015 ont laissé des traces profondes dans la relation entre les Etats membres, marquées par davantage de méfiance entre eux (II). L’idée d’un espace européen totalement décloisonné, tel qu’il existait il y a une décennie, s’éloigne. L’enjeu actuel consiste avant tout à réguler cette méfiance. Deux axes sont privilégiés : une sécurisation accrue des frontières extérieures au moyen de projets actuellement en cours de déploiement, dont le Corps européen de garde-frontières et le système « entrée-sortie » qui vise à comptabiliser le nombre de voyageurs entrant et sortant des frontières, aux fins de lutte contre l’immigration clandestine notamment (phénomène des « overstayers »). Le deuxième axe a trait à une nouvelle réforme gouvernance de Schengen initiée en 2017 (III). La crise migratoire a aggravé la crise conjugale, mais le couple préférant demeurer soudé, le contrat de mariage est revu. Comme la méfiance s’est accrue, la version révisée du contrat est encore plus complexe, de manière à prendre en compte, dans ses stipulations, les moindres détails et faire ainsi qu’une éventuelle crise migratoire ne dégénère pas en nouvelle crise conjugale.

I. La réforme de 2011, la procéduralisation comme moyen de rétablir la confiance

Pour comprendre les termes du débat relatif aux deux crises successives de l’espace Schengen, il faut se souvenir que cet espace tire son origine de deux traités fondateurs : un traité signé en 1985 prévoyant la suppression des contrôles aux frontières, et une convention complémentaire, dite d’application de l’accord de Schengen adoptée quant à elle en 1990. Cette convention prévoit aussi une limite à l’espace de libre circulation en envisageant une clause dérogatoire en parallèle : un État peut rétablir, en cas de trouble à l’ordre public, les contrôles aux frontières avec les autres pays membres de cet espace. Avec l’intégration programmée du dispositif Schengen au sein de l’Union par le traité d’Amsterdam de 1997, une partie de l’acquis de Schengen a été codifié au sein du « code frontières Schengen ». Ce code de 2006 [3] affirme le principe de la libre circulation sous réserve de l’usage de la clause de sauvegarde (ci-après « procédure temporaire »).

Toutefois, l’emploi de cette clause de sauvegarde générale est étroitement contrôlé par la Commission européenne qui, au regard des dispositions du code, s’assure que les conditions sont remplies, en l’occurrence que la gravité de la menace à l’ordre public est de nature à justifier le rétablissement des frontières intérieures à l’espace Schengen, la proportionnalité des contrôles effectués et leur durée (bien que renouvelable, le recours à cette clause est limitée dans le temps). La crise migratoire de 2011 conduit à une révision du dispositif existant.

À la suite du Printemps arabe, 23 000 migrants ont débarqué venant de Tunisie sur l’île de Lampedusa, presque à mi-chemin de la route maritime vers la Sicile (Italie du Sud). Face à l’afflux et de migrants, l’Italie, débordée par le nombre, a trouvé comme solution la délivrance de titres de séjour permettant à leurs détenteurs de quitter la péninsule pour se rendre dans le pays de l’espace Schengen de leur choix « dans l’espoir, assez mal caché, que les citoyens tunisiens décident d’exploiter la libre-circulation de l’espace Schengen pour rejoindre d’autres pays, notamment la France » [4].

Confrontée à la hausse subite de migrants clandestins à Menton, le ministre de l’Intérieur français de l’époque, Claude Guéant, a menacé, en mars 2011, de recourir à la clause de sauvegarde, comme le prévoit le code frontières Schengen. Le contentieux bilatéral franco-italien d’avril 2011 sur la responsabilité de l’Italie dans l’entrée illégale de migrants tunisiens sur le territoire français via la frontière de Vintimille s’est soldé par la décision, en juin 2011, des chefs d’État et de gouvernement réunis en Conseil européen, de procéder à une réforme de la gouvernance de Schengen sur deux axes : 1. le renforcement des frontières extérieures de l’espace Schengen ; 2. la révision des modalités de la clause de sauvegarde.

Répondant à leur invitation, la Commission européenne a présenté en septembre 2011 une « réforme de la gouvernance de Schengen » comprenant, pour ce qui est du premier un volet, une révision du mécanisme d’évaluation mutuelle et, pour ce qui est du deuxième, une révision du code frontières Schengen pour permettre l’usage de la clause de sauvegarde en cas d’afflux massif de migrants.

Concernant le premier volet, le mécanisme d’évaluation mutuelle a fait l’objet d’un important toilettage. Ce mécanisme, figurant parmi les mesures insérées dans la convention d’application Schengen, n’avait pas été révisé au moment de l’intégration effective de Schengen dans l’Union en 1999. Il reposait dès lors toujours sur un mode intergouvernemental. La réforme de 2011 vise à remédier à cette situation notamment en intégrant dans l’équipe des experts évaluateurs de la Commission européenne.

La montée générale de l’euroscepticisme au sein de la plupart des pays du continent conduit à un poids plus grand des États au sein de la construction européenne.

Concernant le deuxième volet, le code frontières Schengen a effectivement été révisé pour envisager, à côté de la procédure générale (c’est-à-dire la « procédure temporaire »), une procédure spécifique (ci-après « procédure exceptionnelle ») permettant la « réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures ». Concrètement, lorsque la pression migratoire est telle que la surveillance des frontières extérieure de l’UE se révèle défaillante, générant un afflux massif, un autre État membre peut rétablir des contrôles aux frontières intérieures à l’espace Schengen. Pour autant, il existe une obligation de concertation. À l’origine, la Commission européenne souhaitait s’arroger le droit d’autoriser cet État à réinstaurer ses contrôles. Préférant une « gouvernance politique » à une gouvernance bureaucratique, le Conseil de l’UE (Conseil des ministres) a choisi d’être l’enceinte où se déroule une telle concertation. Le rétablissement des contrôles aux frontières reste très encadré au sein de cette « procédure exceptionnelle », puisque d’abord, il a lieu en cas « de manquements graves persistants liés au contrôle aux frontières extérieures » de la part d’un État. Ensuite, il s’agit d’une mesure prise en dernier recours. Enfin, l’État concerné doit rendre compte régulièrement des conséquences de cette réintroduction.

Une telle réforme est significative des transformations que rencontre l’Union européenne. La montée générale de l’euroscepticisme au sein de la plupart des pays du continent conduit à un poids plus grand des États au sein de la construction européenne. En parallèle, cet accroissement s’accompagne d’une perte d’influence de la Commission européenne. L’espace vacant est occupé par le Conseil de l’UE (ainsi que le Conseil européen et le Parlement européen au demeurant). La crise de 2015 est l’occasion pour la Commission de retourner à la situation antérieure à la crise de 2011. Force est de constater que ce souhait de « revenir à l’esprit de Schengen » se révèle pieux au regard du bilan de la réforme de 2017.

II. La crise de 2015 ou l’aggravation de la méfiance entre les Etats membres

La crise migratoire se caractérise par son intensité (figures 1 & 2, ci-après). D’après le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR ou HCR dans l’espace francophone) [5], prèsd’un million de personnes ont voulu rejoindre l’Europe au cours de l’année 2015. Les franchissements ont été enregistrés essentiellement à la frontière gréco-turque, déjà sous pression les années précédentes. La remontée des migrants le long de la route dite « des Balkans », s’est réalisée sans coordination, voire dans le plus grand désordre. Le dispositif décentralisé de la gouvernance politique, mis en place par la réforme approuvée finalement en 2013, n’a pas fonctionné. Schengen s’est trouvé sous le feu croisé de visions politiques nationales divergentes [6]. La gestion de la crise migratoire s’est caractérisée par des divergences de vues entre les pays de l’Ouest (Allemagne, Autriche) désireux d’accueillir une partie des migrants, du moins dans un premier temps, générant un facteur « pull » (c’est-à-dire d’attraction de ces migrants vers le continent européen) supplémentaire, et les pays de l’Est (hostile à l’accueil des migrants). La crise migratoire était perçue traditionnellement sous l’angle d’un contentieux Nord-Sud (les pays du Nord accusant ceux du Sud de ne pas surveiller leurs frontières et, à l’inverse, ceux du Sud fustigeant l’égoïsme de ceux du Nord et réclamant davantage de solidarité). Si ce clivage n’a pas complément disparu, il a été mis en second plan au regard du contentieux entre les pays de l’Ouest et ceux de l’Est (groupe de Visegrád), notamment sur le sort des migrants « relocalisés », c’est-à-dire les demandeurs d’asile destinés à être répartis sur le territoire de l’Union selon des quotas définis par le Conseil de l’UE.

Figure 1

Carte. Détections de passages illégaux aux frontières extérieures de l’Union européenne en 2015

Cliquer sur la vignette pour agrandir la carte. Source : Frontex, Rapport d’analyse du risque pour l’année 2016

Figure 2

Carte. Détections de passages illégaux de la frontière extérieure de l’Union européenne au deuxième trimestre 2015

Cliquer sur la vignette pour agrandir la carte. Source : Frontex, Rapport trimestriel de risque, deuxième trimestriel 2015.

La gestion de crise, ou plutôt cette méta-crise [7], en ce qu’elle affecte non seulement les frontières de l’Union, mais aussi le système européen des réfugiés et qu’elle a lieu peu de temps après la crise politique générée à la suite du vote sur le Brexit, se caractérise par la volonté, pour les pays situés sur la route des Balkans, d’empêcher la venue des migrants sur leur territoire. Elle se traduit par une série de décisions nationales unilatérales de rétablissement des contrôles aux frontières prises dans la plus grande pagaille, le Conseil de l’UE ayant mal joué son rôle d’enceinte de concertation.

Les pays de transit, confronté à des problématiques sanitaires et de maintien d’ordre public, ont vu leurs capacités d’accueil rapidement dépassées. Le gouvernement hongrois, soucieux de fermer cette route, a lancé dans l’urgence au cours de l’été 2015, la construction d’une clôture de 4 mètres de haut sur plus de 175 kilomètres. Après avoir mené une politique d’accueil, l’Autriche et l’Allemagne ont décidé en septembre 2015, de réinstaurer les contrôles à leurs frontières respectives, à l’instar des autres pays de cette route qui se sont efforcés progressivement d’endiguer le flux de migrants. Finalement, la route a été déclarée officiellement fermée en mars 2016 par les différents États membres et pays tiers se situant sur cette « route des Balkans », ceci même si les effets se sont fait ressentir surtout l’année suivante (figure 3).

Figure 3

Graphique. Evolution de la pression migratoire dans les Balkans occidentaux de 2009 à 2017

Cliquer sur la vignette pour agrandir le graphique. Source : Frontex, Rapport Western Balkans Risk Analysis Network Quarterly Report – WB Q2 2017

Un rapport de l’Assemblée nationale [8] datant du mois de mai 2016 dresse un constat sévère de la gestion de la crise par l’Union. D’abord, cette crise a été mal anticipée. Ensuite, la réponse européenne a été basée essentiellement sur la mise en place de hotspots, c’est-à-dire sur la création de centres de crise au sein des pays dont les frontières extérieures sont soumis à une pression considérable (la Grèce et l’Italie), et sur l’instauration d’un plan de relocalisation intra-européenne [9] des migrants susceptibles, selon toute vraisemblance, de recevoir le statut de réfugié.

Or, les États membres ont tardé à mettre en place ces deux mesures. Dans un rapport de suivi, la Commission européenne a souligné les lenteurs, si bien que ces mesures destinées à soulager les États membres de première ligne n’ont pas permis de gérer efficacement la crise de 2015. Enfin, comme le signale le rapport, la Commission aurait dû se montrer plus stricte dans le respect du droit en ouvrant des procédures d’infraction, conformément aux traités européens, à l’égard des États qui ne respectent pas les règles prévues dans le code frontières Schengen : « cette absence de réaction de la Commission européenne a d’ailleurs contribué à rendre de plus en plus fragile la confiance mutuelle des États membres dans la solidité de la zone Schengen » écrit-il.

La crise de 2015 a entrainé un rétablissement des contrôles aux frontières intérieures à l’espace Schengen, effectué simultanément par plusieurs États.

De surcroît, les mesures prises par ces pays se trouvant sur la route migratoire ont généré des tensions avec leurs voisins. Ainsi, la fermeture par la Hongrie de sa frontière sud a conduit à une charge supplémentaire pour la Serbie dont les capacités d’accueil étaient saturées. Comme l’indique le même rapport, « la crise migratoire constitue néanmoins la principale explication des réactions unilatérales en chaîne qui donnent corps aux menaces pesant sur la survie de l’espace Schengen ». Quant à la Commission européenne, elle a jugé justifiée la réintroduction des contrôles aux frontières, car conforme à cette nouvelle « procédure exceptionnelle » figurant dans le code et permettant le rétablissement de ces contrôles en cas d’afflux massif. Constatant cet afflux et la défaillance persistante dans le contrôles aux frontières extérieures, elle a donc présenté au Conseil de l’UE une décision destinée à avaliser ceux-ci. La multiplication de ces contrôles a néanmoins posé la question de la pérennité de l’espace Schengen comme un espace sans frontières intérieures. Un défi se pose dès lors, en l’occurrence mettre un terme au cloisonnement de cet espace.

III. La réforme de 2017, une procéduralisation accrue dans l’espoir de donner à nouveau confiance

La crise de 2015 a entrainé un rétablissement des contrôles aux frontières intérieures à l’espace Schengen, effectué simultanément par plusieurs États. Un rapport de la Commission européenne [10] fait observer que depuis septembre 2015, les contrôles aux frontières intérieures ont été réintroduits et prolongés près de 50 fois (entre 2006 et 2015, leur chiffre s’élevait à 36). La généralisation comme l’extension de ces procédures de réintroduction « temporaire » (procédure générale) et « exceptionnelle » (procédure spécifique créée en 2013), dans le temps pose question quant à la pérennité de l’espace Schengen.

À en croire ce rapport, la situation générale s’est malgré tout considérablement améliorée depuis le début de la crise migratoire. La prolongation des contrôles est donc résiduelle. Surtout, les contrôles sont légaux puisqu’ils suivent les procédures « temporaire » et « exceptionnelle » prévues par le code frontières Schengen mis à jour [11]. Le Conseil de l’UE accepte cette prolongation au profit des États qui le désirent (il s’agit en l’occurrence de l’Autriche, de l’Allemagne, du Danemark, de la Suède et la de Norvège), au motif qu’un risque de migration secondaire demeure : les migrants présents en Grèce, ou dans certains États membres, peuvent vouloir se déplacer en nombre dans un autre pays de l’Union.

Cette crainte justifie donc les prolongations successives accordées tout au long de 2016 et de 2017 à ces États de faire usage de leur clause de sauvegarde au titre de ces procédures « temporaire » et « exceptionnelle ». En outre, de telles mesures sont circonscrites dans l’espace : elles ne concernent pas la totalité des frontières, mais seulement certains tronçons vulnérables à la pression migratoire. La réforme de la gouvernance de Schengen engagée en septembre 2017 [12] (et actuellement en cours de négociation) ne serait dès lors qu’un ajustement : il s’agirait de permettre de nouvelles prolongations, le temps de la résorption du phénomène de migration secondaire. Le code frontières Schengen ne permettant qu’un nombre limité de renouvellement, une nouvelle réforme est donc nécessaire pour procéder à de ultimes prolongations dans le respect du droit.

Cette lecture de la situation de la Commission européenne pour qui Schengen est, selon elle, un « cadre solide et résilient » est optimiste. Un parallèle avec la situation française sur l’état d’urgence s’impose : l’impossibilité de prolonger en France, cet état qui, par définition, est temporaire, a conduit le parlement à approuver une loi destinée à fondre dans le droit commun des mesures prises dans le cadre de cette procédure de l’état d’urgence. Le risque de normalisation de l’exceptionnel [13] se retrouve dans cette réforme de la « gouvernance de Schengen ». La « procédure temporaire » est revue de manière à allonger les délais relatifs au rétablissement des contrôles aux frontières intérieures à l’espace européen de libre circulation. Ces contrôles peuvent s’étaler sur plusieurs années en combinant les deux procédures, temporaire et exceptionnelle, et en ajoutant la toute nouvelle procédure instituée par la réforme initiée en septembre 2017.

Concrètement, la durée maximale des contrôles menés conformément à la « procédure temporaire » est portée de 6 mois à 1 an, la durée de renouvellement de 30 jours à 6 mois, et la durée totale de la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures, de 6 mois à un an (c’est-à-dire en comprenant toutes les périodes renouvelables). Mais la réforme va plus loin, en créant cette nouvelle procédure, une procédure dite « en cas de menace grave supérieure à un an ». Une telle procédure prend la suite de la « procédure temporaire » dans l’hypothèse, comme c’est le cas en France, où la durée des contrôles aux frontières menés au nom de la lutte antiterroriste tend à dépasser les délais maximaux prévus par cette « procédure temporaire ». Pour respecter la légalité, le code frontière Schengen est modifié pour établir cette nouvelle procédure permettant une durée des contrôles de six mois, avec trois prolongations possibles.

La première pierre d’achoppement a trait à l’obligation, dans le cadre de la « procédure temporaire », pour l’Etat désireux de rétablir les contrôles, de présenter une analyse de risque. La deuxième pierre d’achoppement concerne les modalités de « procédure en cas de menace grave supérieure à un an ».

Néanmoins, la réforme fait débat. La première pierre d’achoppement a trait à l’obligation, dans le cadre de la « procédure temporaire », pour l’Etat désireux de rétablir les contrôles, de présenter une analyse de risque. Cette analyse fait partie des éléments discutés par la Commission européenne et les autres Etats membres, ceux-ci pouvant, au demeurant, bénéficier des vues de Frontex et d’Europol. Pour l’heure cette expertise des agences est contestée par certains Etats membres (les ressources de Frontex étant limitées, la priorité est, à leurs yeux, la surveillance des frontières extérieures et non la régulation des mouvements migratoires secondaires). En toile de fond, le risque est pour eux, en cas de divergence entre leur propre analyse et celles agences, de se retrouver en porte-à-faux avec la Commission et les autres Etats membres. Ce qui relève en principe d’une prérogative souveraine (le rétablissement des contrôles en cas « procédure temporaire ») menace de se transformer en négociation politique entre Etats membres, fondée sur des arbitrages menés à partir d’expertises contradictoires.

La deuxième pierre d’achoppement concerne les modalités de « procédure en cas de menace grave supérieure à un an ». Désireuse de ne pas réitérer les mêmes erreurs commises dans le cadre de sa proposition de 2011 concernant la « procédure exceptionnelle », la Commission européenne a suggéré d’emblée la mise en place d’une gouvernance politique. Autrement dit, cette « procédure en cas de menace grave supérieure à un an » est pilotée par le Conseil de l’UE. Juridiquement, le Conseil émet une recommandation, c’est-à-dire un texte non contraignant, mais cette appellation est quelque peu trompeuse : s’il n’est pas question d’obliger l’Etat membre concerné à prolonger ses contrôles, cette recommandation serait une condition nécessaire pour qu’il puisse les maintenir s’il le souhaite : c’est donc de facto un pouvoir d’autorisation qui serait donné au Conseil. Cette autorisation qui ne dit pas son nom est par conséquent, un point de crispation pour certains Etats membres qui l’appréhendent comme une atteinte à leur souveraineté.

Figure 4

Carte. Principales nationalités des passages de frontières illégaux au deuxième semestre 2017

Cliquer sur la vignette pour agrandir la carte. Source : Frontex, Rapport trimestriel de risque, deuxième trimestre 2017

*

La multiplication des procédures institutionnelles établies au gré de ces deux crises migratoires (« procédure temporaire », « procédure exceptionnelle », « procédure en cas de menace grave supérieure à un an », sans oublier la procédure de vulnérabilité des frontières et la procédure d’intervention d’office du Corps européen de garde-frontières prévues par le règlement éponyme de 2016 etc.) est destinée à faire en sorte que la situation de mésentente politique et de paralysie institutionnelle connues lors de la crise de 2015 ne soit pas revécue. L’un des facteurs de la mauvaise gestion de cette crise avait trait à une bureaucratie lourde issue de la réforme de 2011. L’avenir dira si, au moment où la pression migratoire se maintient aux frontières extérieures de l’UE (figure 4), ce mouvement correspondant à des procédures plus nombreuses et plus perfectionnées sera facteur d’une gestion plus efficace de la crise ou, à l’inverse, de nouvelle paralysie de la réaction de l’Union, ceci alors même que, lors de la crise migratoire aiguë de 2015, la volonté politique commune avait fait défaut au sein du Conseil de l’UE et que la Commission européenne avait répugné à faire usage des prérogatives dont elle dispose en matière d’infraction.

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