του Δημητρίου-Μερκουρίου Κόντη*
Ο Αμερικανός υπουργός Εξωτερικών Χένρι Κίσινγκερ σε συνομιλία με τον πρωθυπουργό της Τουρκίας Μπουλέντ Ετζεβίτ. Η μεταξύ τους επικοινωνία υπήρξε καθοριστική για τη διαμόρφωση της αμερικανικής πρότασης των καντονίων.
Οι διαπραγματεύσεις της Γενεύης ΙΙ άρχισαν στις 8 Αυγούστου 1974, ως συνέχεια της πρώτης Διάσκεψης της Γενεύης, η οποία είχε διεξαχθεί από τις 25 έως τις 30 Ιουλίου και είχε καταλήξει στην Κοινή Διακήρυξη της Γενεύης. Από τις 10 Αυγούστου στη δεύτερη διάσκεψη συμμετείχαν πλέον και οι εκπρόσωποι των δύο κυπριακών κοινοτήτων, ο Γλαύκος Κληρίδης και ο Ραούφ Ντενκτάς. Η συμμετοχή τους ανέδειξε αμέσως το συνταγματικό ως το κεντρικό ζήτημα της κρίσης. Η ελληνική αντιπροσωπεία, με επικεφαλής τον Γεώργιο Μαύρο, υποστήριζε ότι ένα νέο συνταγματικό καθεστώς δεν μπορούσε να επιβληθεί στην Κυπριακή Δημοκρατία από την Ελλάδα, την Τουρκία και τη Βρετανία. Κατά την ελληνική θέση, η νέα διευθέτηση όφειλε να αποτελέσει προϊόν συμφωνίας μεταξύ του Κληρίδη και του Ντενκτάς. Ωστόσο, οι διακοινοτικές συνομιλίες, που διεξάγονταν υπό την αιγίδα του ΟΗΕ ήδη από το 1968, δεν είχαν έως τότε οδηγήσει σε ουσιαστικό αποτέλεσμα, γεγονός που ενίσχυε την τουρκική απόρριψη της συνέχισής τους ως του κατάλληλου πλαισίου επίλυσης.
Η τουρκική πλευρά αντιμετώπιζε το ζήτημα διαφορετικά. Ο Τουράν Γκιουνές, υπουργός Εξωτερικών της Τουρκίας, θεωρούσε ότι η Διακήρυξη της Γενεύης της 30ής Ιουλίου είχε, στην πράξη, καταλύσει την Κυπριακή Δημοκρατία. Κατά την τουρκική ερμηνεία, στο νησί υπήρχαν πλέον δύο διακριτές διοικήσεις, η ελληνοκυπριακή και η τουρκοκυπριακή, και, ως εκ τούτου, η αρμοδιότητα για την επιβολή μιας νέας συνταγματικής τάξης ανήκε στις τρεις εγγυήτριες Δυνάμεις. Ο Κληρίδης, επομένως, δεν εκπροσωπούσε την Κυπριακή Δημοκρατία στο σύνολό της, αλλά μόνον την ελληνοκυπριακή κοινότητα.
Για την Άγκυρα, ο χρόνος ήταν περιορισμένος. Η τουρκική κυβέρνηση επιζητούσε μια πολιτική επιτυχία ανάλογη με τη στρατιωτική επιτυχία της πρώτης φάσης της εισβολής, υπό την πίεση τόσο της Τουρκικής Εθνοσυνέλευσης όσο και της στρατιωτικής ηγεσίας. Ως αποτέλεσμα, δεν ήταν διατεθειμένη να συμμετάσχει σε μακρές διαπραγματεύσεις, ενώ η αποτυχία μιας άμεσης συμφωνίας θα οδηγούσε, κατά την τουρκική προειδοποίηση, σε νέα στρατιωτική ενέργεια. Υπήρχε, ωστόσο, ένα εμφανές οξύμωρο: οι Τούρκοι παρουσιάζονταν στους Αμερικανούς ως νικητές ενός ελληνοτουρκικού πολέμου, ο οποίος στην πραγματικότητα δεν είχε διεξαχθεί. Η Ελλάδα δεν συνέδραμε ουσιαστικά την άμυνα της Κύπρου ούτε αντέδρασε στρατιωτικά κατά της Τουρκίας, τόσο κατά την πρώτη όσο και κατά τη δεύτερη φάση της εισβολής.
Η Ουάσιγκτον παρακολουθούσε με αυξανόμενη ανησυχία την πορεία των συνομιλιών. Ο Χένρι Κίσινγκερ είχε πλέον ισχυρές ενδείξεις, από όσα είχε μεταφέρει ο Μπουλέντ Ετζεβίτ στον Αμερικανό πρεσβευτή στην Άγκυρα, Ουίλιαμ Μακόμπερ, τα ξημερώματα της 10ης Αυγούστου, ότι η Τουρκία προετοιμαζόταν για συνέχιση των στρατιωτικών επιχειρήσεων, εάν δεν εξασφάλιζε μια διπλωματική διευθέτηση συμβατή με τους στόχους της. Έτσι, την ίδια ημέρα, στις 15:35 ώρα Ουάσιγκτον, ο Κίσινγκερ τηλεφώνησε στον Ετζεβίτ, δηλώνοντάς του ότι γνώριζε για την προετοιμασία μονομερών στρατιωτικών ενεργειών και ζητώντας του να αναμείνει έως ότου ακούσει τις αμερικανικές προτάσεις. Στη συνέχεια, παρενέβη προσωπικά με τουλάχιστον τέσσερις ακόμη τηλεφωνικές επικοινωνίες, επιχειρώντας να αποτρέψει τον «Αττίλα ΙΙ» μέσω μιας συμβιβαστικής πρότασης.
Από τα αμερικανικά αρχεία προκύπτει ότι η λεγόμενη «πρόταση των καντονίων», την οποία παρουσίασε επισήμως η τουρκική πλευρά στη Γενεύη, ήταν στην ουσία αμερικανική πρόταση. Η βασική της ιδέα στηριζόταν στη δημιουργία μιας πολυζωνικής ομοσπονδίας, με χωριστές ελληνοκυπριακές και τουρκοκυπριακές περιοχές, ώστε να περιοριστούν όσο το δυνατόν περισσότερο οι μετακινήσεις πληθυσμών. Παράλληλα, η λύση αυτή απέτρεπε τη διπλή ένωση, δηλαδή τη διχοτόμηση της Κύπρου και την ενσωμάτωση των δύο τμημάτων της στην Ελλάδα και την Τουρκία αντίστοιχα. Η Ουάσιγκτον, ωστόσο, απέφυγε να εμφανίσει δημόσια το σχέδιο ως δική της πρωτοβουλία και επέμενε προς τους Βρετανούς ότι οι προτάσεις υποβάλλονταν αυτοτελώς από την Άγκυρα.
Η ομοσπονδία θα είχε πολυζωνικό χαρακτήρα, ώστε να περιοριστούν, στο μέτρο του δυνατού, οι μετακινήσεις πληθυσμών. Η μόνη συγκεκριμένη εδαφική ρύθμιση που είχε συμφωνηθεί μεταξύ Κίσινγκερ και Ετζεβίτ αφορούσε τη δημιουργία μιας κύριας τουρκοκυπριακής περιοχής στη βόρεια Κύπρο, από την Κερύνεια έως τη γραμμή Λευκωσίας–Κιάδος, η οποία θα κάλυπτε περίπου το 17% της κυπριακής επικράτειας. Αντιθέτως, για τα μικρότερα τουρκοκυπριακά καντόνια δεν είχε προηγηθεί οριστική συμφωνία μεταξύ Ουάσιγκτον και Άγκυρας.
Το ουσιώδες στοιχείο του σχεδίου ήταν να υπογραφεί μια νέα διακήρυξη, με την οποία οι εμπλεκόμενες πλευρές θα αποδέχονταν την αρχή της ομοσπονδιακής λύσης. Αμέσως μετά την υπογραφή της, η μεγάλη βόρεια τουρκοκυπριακή περιοχή θα έπρεπε να εκκενωθεί, εντός 48 ωρών, από ελληνικές, ελληνοκυπριακές και άτακτες δυνάμεις και να τεθεί υπό τουρκοκυπριακή διοίκηση. Η Τουρκία θα αποκτούσε έτσι τον άμεσο έλεγχο του βόρειου καντονίου, ενώ ο αριθμός, η έκταση και τα όρια των υπόλοιπων περιοχών θα παρέμεναν αντικείμενο μεταγενέστερων διαπραγματεύσεων.
Ο Κίσινγκερ εκτιμούσε ότι, εάν το σχέδιο γινόταν αποδεκτό, υπήρχε πιθανότητα η Τουρκία να μην καταλάμβανε πρόσθετα εδάφη πέραν του βόρειου καντονίου. Σε μεταγενέστερο στάδιο θα μπορούσαν να εξεταστούν ειδικές ρυθμίσεις για κρίσιμες υποδομές, όπως η υπαγωγή του αεροδρομίου Λευκωσίας και του λιμανιού της Αμμοχώστου σε καθεστώς αρμοδιότητας ή διοίκησης του ΟΗΕ. Έτσι θα εξασφαλιζόταν πρόσβαση και για την τουρκοκυπριακή πλευρά, χωρίς οι περιοχές αυτές να υπαχθούν αναγκαστικά σε τουρκοκυπριακή διοίκηση.
Γιατί απέτυχε το Σχέδιο Κίσινγκερ;
Κατά τον ιστορικό Γιαν Άσμουσεν, η αμερικανική πρωτοβουλία επιβαρύνθηκε και από την καχυποψία του Βρετανού υπουργού Εξωτερικών, Τζέιμς Κάλαχαν. Ο Κάλαχαν ενοχλήθηκε από τη μονομερή παρέμβαση του Κίσινγκερ, καθώς θεώρησε ότι η Ουάσιγκτον επιχειρούσε να τον παραμερίσει από τον ρόλο του ως κύριου μεσολαβητή στη Γενεύη. Δεν υποστήριξε, επομένως, με ιδιαίτερη θέρμη το αμερικανικό σχέδιο των καντονίων, γεγονός που αποτέλεσε έναν ακόμη παράγοντα της αποτυχίας του. Η Γενεύη ΙΙ χαρακτηρίστηκε έτσι από ουσιαστική ασυνεννοησία, όχι μόνο μεταξύ των αντιμαχόμενων πλευρών, αλλά και μεταξύ των δύο δυτικών συμμάχων που υποτίθεται ότι συντόνιζαν τις προσπάθειες για διπλωματική λύση. Ο Άσμουσεν έχει μελετήσει συστηματικά τη διπλωματική διάσταση της κυπριακής κρίσης του 1974, με βάση βρετανικά και αμερικανικά αρχεία.
Η σύγχυση αυτή φάνηκε και στην ελληνική πλευρά. Το καλοκαίρι του 1975, ο τότε Έλληνας υπουργός των Εξωτερικών Δημήτρης Μπίτσιος είπε στον Κίσινγκερ ότι ο Μαύρος δεν είχε αντιληφθεί πως η πρόταση που παρουσίασε ο Γκιουνές στη Γενεύη ΙΙ ήταν αμερικανικής προέλευσης. «Αν ήξερε ο Μαύρος ότι βρισκόσασταν εσείς πίσω από την τουρκική πρόταση», φέρεται να του είπε, «θα την εξέταζε πιο προσεκτικά».
Τις σκέψεις του για το παραπάνω σχέδιο εξέφρασε το 2005 σε συνέντευξή του στην κυπριακή εφημερίδα «Πολίτης» ο Κληρίδης, ο οποίος θα δήλωνε ότι:
«Εάν είχαμε το πολιτικό θάρρος να αποδεχτούμε την ομοσπονδία στη Γενεύη, υπήρχαν σοβαρές πιθανότητες να αποτρέψουμε τον δεύτερο Αττίλα. Το λάθος ήταν πως δεν έγινε σωστή εκτίμηση για το τι θα ακολουθούσε αν λέγαμε το όχι. Να θυμίσω πως όταν έγιναν οι συζητήσεις αυτές, οι Τούρκοι κατείχαν μόνο ένα μικρό κομμάτι της Κύπρου πέριξ της Κερύνειας».
Στην ίδια συνέντευξη ο Κληρίδης θα ισχυριζόταν πως αυτός και ο Κωνσταντίνος Καραμανλής δεν είχαν αντίρρηση στο σχέδιο. Κατά τον Κληρίδη, αντιρρήσεις έφεραν ο Αρχιεπίσκοπος Μακάριος και ο Μαύρος. Το πρόβλημα, ωστόσο, ήταν και βαθύτατα πολιτικό για την ελληνική πλευρά. Ήδη από τις αρχές Αυγούστου, μετά την πρώτη Διάσκεψη της Γενεύης, ο Κληρίδης μετέφερε στους Αμερικανούς ότι ο Μαύρος «δεν ήθελε να αμαυρώσει την πολιτική του φήμη» εμφανιζόμενος ως εκείνος που θα έθετε πρώτος ζήτημα ομοσπονδιακής λύσης. Παράλληλα, ο Καραμανλής και ο Ευάγγελος Αβέρωφ προβληματίζονταν για το ότι μια συμφωνία στη Γενεύη ΙΙ, η οποία θα συνεπαγόταν εδαφικές και συνταγματικές παραχωρήσεις στην Τουρκία, θα προκαλούσε έντονη δυσαρέσκεια στις Ένοπλες Δυνάμεις και θα μπορούσε ακόμη και να απειλήσει την επιβίωση της νεοσύστατης κυβέρνησης Εθνικής Ενότητας. Σε κάθε περίπτωση, έχοντας ήδη επωμισθεί σημαντικό πολιτικό κόστος από την περίοδο 1959–1960, πιθανόν να θεωρούσαν ότι ένας νέος συμβιβασμός στο Κυπριακό με την Τουρκία θα μπορούσε να σημάνει και το τέλος της πολιτικής τους σταδιοδρομίας. Τέλος, ο ίδιος ο Κληρίδης ανησυχούσε επίσης για την αντίδραση της ΕΟΚΑ Β΄. Φοβόταν ότι η αποδοχή ομοσπονδιακής λύσης στη Γενεύη θα δυσχέραινε, ή ακόμη και θα καθιστούσε επικίνδυνη, την επιστροφή του στην Κύπρο.
Αν για κάτι φαίνεται πως μετάνιωσαν εκ των υστέρων τόσο ο Κίσινγκερ όσο και ο Κάλαχαν, ήταν ότι δεν άσκησαν εγκαίρως και επαρκώς πίεση στην ελληνική πλευρά για να δεχθεί μια ομοσπονδιακή διευθέτηση. Ο Κίσινγκερ θεωρούσε ότι οι Έλληνες έπρεπε να ωθηθούν να προσδιορίσουν τις παραχωρήσεις που μπορούσαν να προσφέρουν, ώστε η Τουρκία να αποδεχθεί στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων λιγότερα από όσα μπορούσε να καταλάβει με τη στρατιωτική ισχύ. Ο Κάλαχαν εξέφρασε παρόμοια αυτοκριτική, παραδεχόμενος ότι δεν είχε πιέσει τους Έλληνες νωρίτερα και περισσότερο.
Ποιος θα αναλάμβανε το πολιτικό κόστος;
Η ειρωνεία είναι ότι, αμέσως μετά το τέλος του δεύτερου «Αττίλα», ο Αβέρωφ αποδέχθηκε, σε ιδιωτική συζήτηση με τον Αμερικανό πρεσβευτή στην Αθήνα, Χένρι Τάσκα, την προοπτική ομοσπονδιακής λύσης με τουρκοκυπριακή ζώνη της τάξεως του 18%. Αντίστοιχα, ο Καραμανλής εμφανίστηκε δεκτικός σε ομοσπονδιακή διευθέτηση στις μυστικές συνομιλίες που είχε με τον απεσταλμένο του Κίσινγκερ στην Αθήνα, Ουίλιαμ Τάιλερ, στις 9 και 11 Σεπτεμβρίου 1974.
Στο ίδιο πνεύμα κινήθηκε και ο Κληρίδης μετά την επιστροφή του στην Κύπρο. Αφενός έδωσε εντολή στην Εθνική Φρουρά να συμπτυχθεί στις γραμμές που διεκδικούσε η τουρκική πλευρά, αφετέρου διαμήνυσε στους Αμερικανούς ότι ήταν έτοιμος να επιστρέψει στη Γενεύη και να υπογράψει ομοσπονδιακή λύση. Βασική του προϋπόθεση ήταν να μη φανεί ότι η πρωτοβουλία για μια τέτοια διευθέτηση προερχόταν από τον ίδιο.
Ούτε όμως ο Καραμανλής, τον Σεπτέμβριο του 1974, ήταν πρόθυμος να αναλάβει δημόσια την πολιτική ευθύνη για την προώθηση μιας ομοσπονδιακής λύσης. Προτιμούσε αυτή να προκύψει από τις εν εξελίξει διακοινοτικές συνομιλίες μεταξύ Κληρίδη και Ντενκτάς. Εάν οι δύο κοινότητες κατέληγαν σε ομοσπονδιακή συμφωνία, η Αθήνα θα μπορούσε να την αποδεχθεί χωρίς να χρεωθεί ότι την επέβαλε.
Στα τέλη Σεπτεμβρίου 1974, ο Κίσινγκερ συναντήθηκε επανειλημμένως με τον Μαύρο —τα διαθέσιμα έγγραφα υποδηλώνουν ότι οι συναντήσεις ήταν πιθανότατα τρεις— και έλαβε ένα σαφές μήνυμα από την Αθήνα. Ο Μαύρος και ο Καραμανλής δεν επιθυμούσαν να ανακινηθεί το Κυπριακό με αμερικανική πρωτοβουλία πριν από τις ελληνικές εκλογές του Νοεμβρίου. Η Αθήνα προτιμούσε, συνεπώς, μια περίοδο αναμονής, ώστε να αποφύγει το πολιτικό κόστος που θα συνεπαγόταν η δημόσια συζήτηση μιας ομοσπονδιακής λύσης.
Η αναμονή αυτή, όμως, αποδείχθηκε καθοριστική για την αποδυνάμωση των αμερικανικών προσπαθειών. Πρώτον, το Κογκρέσο άρχισε να κινεί τις διαδικασίες για την επιβολή εμπάργκο όπλων στην Τουρκία, περιορίζοντας σημαντικά τα περιθώρια πίεσης της Ουάσιγκτον προς την Άγκυρα. Δεύτερον, ο Μακάριος επανήλθε στο πολιτικό προσκήνιο, υποβάθμισε τις συνομιλίες Κληρίδη–Ντενκτάς και επέστρεψε στην Κύπρο τον Δεκέμβριο του 1974, μεταβάλλοντας εκ νέου το εσωτερικό πολιτικό πλαίσιο. Τρίτον, η κυβερνητική αλλαγή στην Τουρκία, μετά την πτώση της κυβέρνησης Ετζεβίτ, περιέπλεξε περαιτέρω τη δυνατότητα επανόδου στην προηγούμενη αμερικανοτουρκική συνεννόηση. Ως αποτέλεσμα, η ομοσπονδιακή διευθέτηση που θα μπορούσε ενδεχομένως να είχε συζητηθεί υπό διαφορετικούς όρους αμέσως μετά τη Γενεύη ΙΙ, έχασε σταδιακά τη δυναμική της, καθώς οι πολιτικές εξελίξεις είχαν ήδη καταστήσει πολύ δυσκολότερη την επανεκκίνηση μιας ουσιαστικής πρωτοβουλίας.
Επίλογος
Η πρόταση των καντονίων μπορεί να θεωρηθεί η ευνοϊκότερη που τέθηκε για την ελληνική και ελληνοκυπριακή πλευρά στις διαπραγματεύσεις που ακολούθησαν την τουρκική εισβολή του 1974. Μετά τον «Αττίλα ΙΙ» δεν επανήλθε ποτέ στο τραπέζι μια αντίστοιχη τουρκική πρόταση. Η Άγκυρα δεν εμφανιζόταν πλέον διατεθειμένη να αποχωρήσει από την Αμμόχωστο και τα Βαρώσια, τα οποία είχε καταλάβει κατά τη δεύτερη φάση της εισβολής.
Ενδεικτική της σημασίας που απέδιδε ο Κίσινγκερ στην πρόταση είναι η συνομιλία του, δύο χρόνια αργότερα, τον Σεπτέμβριο του 1976 στη Νέα Υόρκη, με τον τότε υπουργό Εξωτερικών της Τουρκίας, Ιχσάν Σαμπρί Τσαγλαγιανγκίλ. Ο Κίσινγκερ συμφώνησε ότι, εάν η πρόταση των καντονίων είχε γίνει αποδεκτή στη Γενεύη, «σήμερα στην Αθήνα θα πανηγύριζαν». Πρόσθεσε, ωστόσο, χαρακτηριστικά ότι σε μια τέτοια περίπτωση οι Τούρκοι «θα πάθαιναν καρδιακό επεισόδιο».
Ο Κίσινγκερ παραδέχθηκε στον Τσαγλαγιανγκίλ ότι δεν κατάλαβε ποτέ πλήρως τι είχε συμβεί στη Γενεύη και γιατί απέτυχαν οι διαπραγματεύσεις. Θεωρούσε, όμως, ότι η αποδοχή της αμερικανικής πρότασης από τον Ετζεβίτ είχε γίνει εκ του ασφαλούς, καθώς η Άγκυρα γνώριζε πως η Αθήνα δεν μπορούσε να συναινέσει οικειοθελώς σε εδαφικές παραχωρήσεις στην Κύπρο και, συνεπώς, θα την απέρριπτε.
Η Γενεύη ΙΙ κατέληξε έτσι σε μια τραγική αντίφαση. Η αμερικανική πρωτοβουλία επιδίωκε να περιορίσει την τουρκική προέλαση μέσω μιας ομοσπονδιακής διευθέτησης, αλλά στηριζόταν στην προϋπόθεση ότι Αθήνα και Λευκωσία θα αποδέχονταν εκ των προτέρων μια εδαφική και συνταγματική αναδιάρθρωση της Κύπρου υπέρ της Τουρκίας. Η αδυναμία αποδοχής αυτής της προϋπόθεσης, σε συνδυασμό με την τουρκική αποφασιστικότητα για στρατιωτική δράση, άνοιξε τον δρόμο για τη δεύτερη φάση της εισβολής στις 14 Αυγούστου 1974.
*Ο Δημήτριος-Μερκούριος Κόντης είναι υποψήφιος διδάκτορας διπλωματικής ιστορίας της Νομικής Σχολής του Α.Π.Θ.
