En validant l’ouverture des négociations en vue de l’adhésion de Kiev, l’Union européenne a signifié à Vladimir Poutine qu’il faisait fausse route en spéculant sur ses divisions. Une décision d’autant plus importante que, dans le même temps, les élus républicains bloquent l’aide militaire américaine.
L’Union européenne (UE) a envoyé un message clair aux Ukrainiens et à Vladimir Poutine, le 14 décembre, en donnant son feu vert à l’ouverture de négociations en vue de l’adhésion de Kiev à l’ensemble continental. Aux premiers, elle a indiqué qu’ils avaient raison de s’accrocher à l’espoir exprimé depuis plus d’une décennie de rejoindre une Europe libre, prospère et démocratique. Au maître du Kremlin, les Européens ont signifié également qu’il faisait fausse route en spéculant sur la discorde, la désunion et finalement l’affaissement auxquels serait vouée selon lui cette partie d’un Occident qu’il exècre.
Cette manifestation d’unité était d’autant plus impérative que les mauvaises nouvelles se sont accumulées depuis le constat d’échec, fait cet automne, de la contre-offensive de l’Ukraine dans les parties de son territoire conquises et occupées par l’agresseur russe. Cette impuissance ukrainienne a alimenté à Washington le poison du doute et incité le parti républicain, tenaillé par la tentation d’un isolationnisme étriqué, à bloquer une aide militaire cruciale pour Kiev. Contrairement à la Russie, les alliés occidentaux de l’Ukraine n’ont toujours pas pris la mesure de ce qu’exige en termes d’économie de guerre ce premier conflit conventionnel de haute intensité livré sur le sol européen depuis la fin de la seconde guerre mondiale.
Un chemin long et tortueux
En ouvrant la porte à des négociations d’adhésion qui vont concerner aussi la Moldavie et, sous conditions, la Bosnie-Herzégovine, alors que la Géorgie, également sous la pression de la Russie, s’est vu accorder le statut de candidat, l’Union européenne a répondu géopolitiquement à Vladimir Poutine. Ce dernier avait rabâché le matin même, lors de son interminable exercice annuel d’autocélébration, les mêmes certitudes à propos d’une histoire qu’il ne conçoit que figée pour l’éternité, alors qu’elle ne cesse au contraire d’être en mouvement. Certes, le chemin de l’adhésion s’annonce long et tortueux pour Kiev. L’Union devra tenir dans l’adversité et faire preuve de créativité à propos d’une perspective d’élargissement inédite. Mais, par son vote du 14 décembre, elle se montre à la hauteur des attentes.
Tout n’a pas été exemplaire pour parvenir à Bruxelles à cette bonne nouvelle pour l’Ukraine. Une nouvelle fois, les Européens ont été pris en otage par un pays entré dans l’Union en 2004 et dont le modeste poids démographique est inversement proportionnel à sa capacité de nuisance, la Hongrie. Pour faire fléchir le premier ministre Viktor Orban, qui devrait choisir une fois pour toutes dans quel camp, entre l’UE et la Russie, il se situe, la Commission européenne s’est résignée à débloquer 10 des 30 milliards d’euros alloués à Budapest mais retenus du fait de manquements à l’Etat de droit. Ce qu’un député européen allemand a qualifié de « plus gros pot-de-vin » de l’histoire de l’UE.
Le Hongrois, qui s’est absenté de la pièce au moment du vote sur l’adhésion, a réussi en revanche à bloquer une aide de 50 milliards d’euros à Kiev. Elle fera l’objet d’une nouvelle discussion en janvier. Son obstructionnisme contraindra certainement les Européens à faire preuve d’inventivité pour le contourner. Il témoigne de la nécessité de réformer une règle de l’unanimité prévue pour temps calme mais qui menace à chaque crise d’ampleur, et elles ne manquent guère désormais, de mettre en panne le projet européen.
L’Union européenne ouvre les négociations d’adhésion de l’Ukraine
Le premier ministre hongrois, Viktor Orban, est sorti de la salle du Conseil européen au moment de la décision, évitant de mettre son veto à la décision soutenue par les vingt-six autres chefs d’Etat et de gouvernement européens. Il a en revanche bloqué l’adoption d’un soutien financier à Kiev de 50 milliards d’euros d’ici à 2027.
Le Portugais Antonio Costa avait pris quatre chemises et espérait que la réunion des chefs d’Etat et de gouvernement européens, qui a commencé jeudi 14 décembre, ne durerait pas au-delà de dimanche. L’Estonienne Kaja Kallas était prête à discuter jusqu’à Noël. Quant au président français, Emmanuel Macron, il avait un engagement vendredi soir à Paris mais pouvait s’en libérer. Finalement, contre toute attente, jeudi à 18 h 25, un tweet du président du Conseil, Charles Michel, est tombé, annonçant que les Européens avaient « décidé d’ouvrir les négociations d’adhésion de l’Ukraine ».
Dans la foulée, Volodymyr Zelensky a immédiatement réagi : « C’est une victoire pour l’Ukraine. Une victoire pour toute l’Europe. Une victoire qui motive, inspire et renforce. » Alors que la contre-offensive ukrainienne est dans l’impasse, que les Etats-Unis se déchirent sur la poursuite de leur aide à Kiev, sur fond de conflit meurtrier entre Israël et le Hamas, le président ukrainien redoutait un revers supplémentaire à Bruxelles, dont Vladimir Poutine n’aurait pas manqué de tirer parti.
Quant aux dirigeants européens, ils voulaient préserver l’unité de mise depuis le retour de la guerre sur le continent. « Ce que nous décidons ou pas est un message clair à Moscou, Kiev, Washington et Pékin », avait prévenu, en arrivant au Conseil, Petteri Orpo, le premier ministre finlandais. La confrontation avec la Russie a également incité les Vingt-Sept à ouvrir les négociations d’adhésion avec la Moldavie et la Bosnie-Herzégovine, ainsi qu’à accorder le statut de candidat à la Géorgie.
Abstention constructive
Depuis des semaines, Viktor Orban menaçait de mettre son veto à l’ouverture des pourparlers d’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne (UE), arguant qu’elle est « corrompue », « en guerre » et que son entrée déstabiliserait l’édifice communautaire. Au moment de la décision, le premier ministre hongrois est pourtant sorti de la salle et a laissé ses vingt-six homologues aller de l’avant sans lui. De mémoire de diplomate, cette forme d’abstention constructive, « c’est du jamais-vu ». Rien à voir, donc, avec la politique de la chaise vide menée par la France de Charles de Gaulle, au mitan des années 1960, qui avait au contraire paralysé les institutions.
Cette fois, c’est Olaf Scholz, le chancelier allemand, qui, à la table des Vingt-Sept, a proposé cet arrangement, alors que les discussions étaient pour le moins laborieuses. « Orban était ravi de cette proposition, il a accepté tout de suite », confie un diplomate européen. Le dirigeant illibéral peut ainsi rentrer à Budapest la tête haute et dire à ses concitoyens, comme il l’a aussitôt déclaré dans une vidéo postée sur X jeudi soir, que « la Hongrie n’a pas participé à cette mauvaise décision ». L’ouverture des négociations, y explique-t-il, est « irrationnelle » et « un non-sens ».
Dans le même temps, cette pirouette a permis à Viktor Orban, seul contre vingt-six, de ne pas se mettre à dos de manière durable ses partenaires. « Il est très fort pour parler, il a du cran, il n’a pas peur, mais en même temps, il a beaucoup d’intérêts sur tous les sujets européens » et il sait qu’un veto sur une question aussi stratégique peut lui coûter cher, décrypte une source.
Dans ce contexte, de Paris à Berlin en passant par La Haye ou Rome, on s’interrogeait ces derniers jours sur les intentions véritables d’un dirigeant coutumier du chantage, quitte à s’isoler, pour obtenir un traitement dérogatoire ou des contreparties en espèces sonnantes et trébuchantes. Certains redoutaient que Viktor Orban, le seul parmi ses pairs à entretenir encore une relation avec Vladimir Poutine, ait décidé de jouer le jeu du Kremlin. L’Europe ne peut pas s’en remettre à « quelqu’un qui met en danger son avenir », expliquait la première ministre lituanienne, Evika Siliņa.
Dans les chancelleries, on décryptait avec la plus grande attention l’évolution des déclarations du dirigeant souverainiste à l’approche du sommet de Bruxelles, espérant y voir le signe d’un début d’ouverture. « Orban ne choisit jamais ses mots par hasard, il sait exactement ce qu’il dit et quel message il envoie », commente un diplomate européen. Avant de poursuivre : « Orban est le dirigeant européen le plus expérimenté » au sein du Conseil européen, où il siège depuis treize ans maintenant.
Une approche en deux temps
On espérait aussi, dans la sphère bruxelloise, que le déblocage, mercredi 13 décembre, par la Commission de 10 milliards d’euros de fonds communautaires gelés en raison des manquements à l’Etat de droit de Budapest allégerait l’atmosphère. Tout a été fait pour ne pas irriter davantage Viktor Orban. D’ailleurs, alors que certains évoquaient la visite de Volodymyr Zelensky au début du Conseil – le président ukrainien était en Norvège mercredi –, plusieurs capitales ont jugé que son apparition serait vécue par le Hongrois comme une provocation. « Cela aurait renforcé l’image de vingt-six pays contre la Hongrie », expliquait-on.
Jeudi matin, Viktor Orban a néanmoins vite compris la détermination de ses homologues. Il a d’abord vu Kaja Kallas, fidèle alliée de Kiev, avant de retrouver l’Italienne Giorgia Meloni, qui, récemment, notamment sur les questions de migration, a souvent joué les intermédiaires entre le dirigeant nationaliste et ses partenaires européens. Il a ensuite petit-déjeuné avec Emmanuel Macron, Olaf Scholz, Charles Michel et la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen.
« On a alors compris qu’Orban était prêt à négocier les modalités » de l’ouverture des pourparlers avec Kiev, « cela aurait été laborieux, mais il acceptait de jouer sur ce terrain-là », confie un diplomate européen. Le Hongrois semblait prêt à transiger, à condition de retarder et de compliquer encore le processus. Mais « Olaf Scholz a jugé que cela altérerait le message, et a donc proposé à Viktor Orban de s’éclipser au moment de la décision », raconte une source.
In fine, les Européens sont convenus d’une approche en deux temps, comme le recommandait la Commission : un signal politique fort lors de ce Conseil, suivi d’une confirmation, à l’unanimité, quand Kiev aura rempli une série de conditions (lutte contre la corruption, protection des minorités, loi sur le lobbying…). « Au moins soixante-dix décisions devront être prises à l’unanimité » dans le processus d’adhésion de l’Ukraine à l’UE, a prévenu jeudi soir Balazs Orban, le conseiller politique du premier ministre hongrois. « La Hongrie ne changera pas sa position », a assuré Viktor Orban, laissant présager des discussions houleuses et de nouveaux marchandages.
« Quand on prend part à une décision, on se tait », lui a répondu Alexander De Croo, le premier ministre belge, qui considère de fait que l’abstention de Viktor Orban vaut soutien, puisqu’il ne s’agit pas d’un veto en bonne et due forme. « L’Ukraine est un pays qui veut respecter les valeurs démocratiques. C’est peut-être une leçon pour Orban lui-même, a-t-il poursuivi. Nous ne sommes pas dans un bazar hongrois où nous pouvons échanger une chose contre une autre. »
« L’Ukraine peut compter sur notre soutien »
La soirée était pourtant loin d’être finie, Viktor Orban menaçant d’un autre veto sur l’aide financière de 50 milliards d’euros promise à l’Ukraine dans le cadre du budget communautaire d’ici à 2027. Sur ce sujet-là, le Hongrois pouvait espérer avoir en face de lui des partenaires moins soudés. Alors que certains pays, comme l’Italie, voulaient profiter de l’occasion pour obtenir de l’argent frais pour de nouvelles priorités, comme l’immigration, les « frugaux », Allemagne en tête, refusaient de remettre au pot pour autre chose que pour l’Ukraine.
Les vingt-six ont finalement trouvé un terrain d’entente – la Suède doit encore consulter son Parlement –, mais ils se sont une nouvelle fois heurtés à Viktor Orban, qui n’a rien voulu entendre. Le premier ministre hongrois a une nouvelle fois demandé le débloage d’une vingtaine de milliards d’euros de fonds européens encore immobilisés en raison de ses manquements à l’Etat de droit. Les chefs d’Etat et de gouvernement européens se sont séparés un peu avant 2 h 30 sur un constat de désaccord. Cette fois, le premier ministre hongrois n’a pas cédé.
« L’Ukraine peut compter sur notre soutien », a néanmoins affirmé Charles Michel, qui a annoncé un Conseil extraordinaire en « début d’année prochaine » et évoqué des plans alternatifs pour « tenir nos promesses à l’Ukraine », si Viktor Orban devait persister dans son veto. Notamment une enveloppe financée à vingt-six pour 2024.
Sur le soutien militaire à Kiev, les Vingt-Sept ne sont pas non plus parvenus à s’entendre pour financer ensemble, à hauteur de 20 milliards d’euros, des transferts d’armes à l’Ukraine d’ici à 2027. La Hongrie, encore elle, s’y oppose. Mais aussi l’Allemagne, qui souhaite désormais privilégier l’aide bilatérale à Kiev.
En Allemagne, où il s’est rendu jeudi après la Norvège, Volodymyr Zelensky a suivi cette folle journée du Conseil européen à distance, heure par heure. Même s’il n’a pas obtenu l’aide financière tant attendue, le président ukrainien ne rentrera pas les mains vides. Après son récent voyage mouvementé aux Etats-Unis, il peut souffler.
Jeudi 14 décembre, quelque deux cents fonctionnaires européens se sont réunis pour un sit-in devant l’immeuble du Berlaymont, le siège de la Commission européenne afin de demander l’adoption d’un cessez-le-feu à Gaza. Cette manifestation publique, non autorisée, s’est déroulée à moins de cent mètres du bâtiment du Conseil où étaient réunis les chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union européenne, qui doivent aborder vendredi lors de leur réunion la situation au Moyen-Orient. « C’est un événement totalement inédit, du jamais-vu », confie l’un des manifestants, sous couvert d’anonymat. Pendant une quinzaine de minutes, sous le regard de quelques policiers compréhensifs, les eurocrates se sont assis devant une banderole proclamant : « Staff européen pour un cessez-le-feu immédiat ». Parmi les manifestants, certains avaient signé le 20 octobre une lettre à l’attention d’Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission, pour critiquer le manque d’équilibre de la position européenne sur la situation au Proche-Orient. Reste à voir si cette action permettra aux dirigeants européens, encore divisés sur la question, de demander à Israël un tel cessez-le-feu.
