Του Γιώργου Ν. Πινακίδη, δικηγόρου
Με την απόφασή του της 5ης Μαΐου 2020 το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας (ΟΣΔ) αρνείται να εφαρμόσει την απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), η οποία εκδόθηκε κατόπιν προδικαστικής παραπομπής του, στο πλαίσιο εκκρεμούς δίκης που αφορούσε τη συμβατότητα του προγράμματος αγοράς κρατικών ομολόγων της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) με το Θεμελιώδη Νόμο (γερμανικό Σύνταγμα). Στην απόφασή του εκείνη της 11.12.2018 (υπόθεση Weiss και λοιποί) το ΔΕΕ έκρινε ότι το παραπάνω πρόγραμμα, το οποίο τέθηκε σε εφαρμογή το 2015, κινείται εντός των ορίων της νομισματικής πολιτικής, δεν παραβιάζει την εντολή της ΕΚΤ και δεν συνιστά ανεπίτρεπτη χρηματοδότηση κράτους – μέλους.
Οι αποφάσεις του ΔΕΕ είναι δεσμευτικές για τα εθνικά δικαιοδοτικά όργανα, εν όψει της ανάγκης ενιαίας και αποτελεσματικής εφαρμογής του ευρωπαϊκού δικαίου, η οποία αποτελεί εγγύηση της αυτονομίας του. Εντούτοις, το ΟΣΔ παρακάμπτει την απόφαση του ΔΕΕ, με το σκεπτικό ότι εκδόθηκε καθ’ υπέρβαση της δικαιοδοσίας του (ultra vires) αναφορικά με την ερμηνεία και εφαρμογή των Συνθηκών. Διότι, κατά το ίδιο σκεπτικό, η εν λόγω απόφαση, μη εφαρμόζοντας την αρχή της αναλογικότητας (βλ. παρακάτω), ήταν μεθοδολογικά αθεμελίωτη και αυθαίρετη από αντικειμενική άποψη, με συνέπεια να μην έχει δεσμευτική ισχύ στο πλαίσιο της γερμανικής έννομης τάξης.
Το ΟΣΔ τονίζει τη σημασία της οριοθέτησης αρμοδιοτήτων μεταξύ ευρωπαϊκών και εθνικών οργάνων για τη διαφύλαξη της δημοκρατικής αρχής. Επισημαίνει ότι η προοπτική της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης δεν μπορεί να αναιρέσει την αρχή της περιορισμένης και ειδικής μεταβίβασης αρμοδιοτήτων προς τα ενωσιακά όργανα (αρχή της δοτής αρμοδιότητας), η οποία αποτελεί μία από τις θεμελιώδεις αρχές της Ένωσης και κατοχυρώνεται, τόσο από τη σκοπιά του ευρωπαϊκού (άρθρο 5 παρ. 1 και 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση), όσο και από τη σκοπιά του εθνικού – εν προκειμένω γερμανικού – δικαίου (άρθρο 23 παρ. 1 εδ. β΄ του Θεμελιώδους Νόμου). Όλα αυτά, όσο τουλάχιστον η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν έχει κατακτήσει status ομοσπονδιακού κράτους και τα κράτη-μέλη εξακολουθούν να είναι οι «Κύριοι των Συνθηκών». Στο πλαίσιο αυτό, μέτρα ευρωπαϊκών οργάνων, μη εξαιρουμένων και αποφάσεων του ΔΕΕ, τα οποία υπερβαίνουν τα όρια της (δοτής) εντολής τους, στερούνται του ελαχίστου δημοκρατικής νομιμοποίησης που επιβάλλει ο Θεμελιώδης Νόμος με τα άρθρα 23 παρ. 1 εδ. β΄, 20 παρ. 1 και 2 (κατοχύρωση δημοκρατικής αρχής και αρχής της λαϊκής κυριαρχίας) και 79 παρ. 3 (απαγόρευση αναθεώρησης θεμελιωδών αρχών – μεταξύ αυτών και της δημοκρατικής αρχής).
Κατά τη λογική του δικαστηρίου, η αρχή της δοτής αρμοδιότητας διέρχεται μέσα από την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας που διέπει τη σχέση μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών – μελών της, όπως αυτή αποτυπώνεται στο άρθρο 5 παρ. 1 εδ. β΄ και 5 παρ. 4 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Σε σχέση ειδικότερα με το επίμαχο πρόγραμμα αγοράς κρατικών ομολόγων, η αρχή της αναλογικότητας γίνεται σεβαστή όταν το πρόγραμμα αποτελεί μέσο κατάλληλο και αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου στόχου και, επιπλέον, σταθμίζει το σκοπό νομισματικής πολιτικής που εξυπηρετεί με τις συνέπειες της εφαρμογής του στο πεδίο της οικονομικής πολιτικής. Συμπεριλαμβάνει, δηλαδή, μια ευρύτερη εκτίμηση επιπτώσεων στην πραγματική οικονομία, π.χ. στη ζημία που υφίστανται οι καταθέτες ή τα ασφαλιστικά ταμεία από τα χαμηλά επιτόκια που συνεπάγεται η πολιτική της ποσοτικής χαλάρωσης. Θέτοντας αυτές τις προϋποθέσεις, το δικαστήριο επιχειρεί να διασφαλίσει ότι η άσκηση των αρμοδιοτήτων της ΕΚΤ θα παραμείνει εντός του πλαισίου της εντολής της (που είναι η άσκηση νομισματικής πολιτικής) και δεν θα επεκταθεί, πάντως όχι απροϋπόθετα, σε τομείς που δεν έχουν αφαιρεθεί από την «κυρίαρχη» αρμοδιότητα των εθνικών οργάνων, όπως είναι η οικονομική πολιτική.
Στο μέτρο όμως που ούτε η απόφαση του ΔΕΕ ούτε και οι αποφάσεις της ΕΚΤ με τις οποίες αποφασίστηκε και εκτελείται το πρόγραμμα αγοράς κρατικών ομολόγων εφαρμόζουν την αρχή της αναλογικότητας κατά την παραπάνω έννοια, δεν εξασφαλίζεται η κατανομή αρμοδιότητας μεταξύ ενωσιακών και εθνικών οργάνων και η τήρηση της αρχής της δοτής αρμοδιότητας, αυτός είναι ο πυρήνας του συλλογισμού του ΟΣΔ. Από τη δική τους πλευρά, τα εθνικά κρατικά όργανα, της Bundesbank συμπεριλαμβανομένης, δεν επιτρέπεται να συμπράττουν στην ανάπτυξη και εφαρμογή πολιτικών που αποφασίζονται καθ’ υπέρβαση δικαιοδοσίας των οργάνων της Ένωσης. Για την περαιτέρω δε συμμετοχή της Bundesbank στο προκείμενο πρόγραμμα, το δικαστήριο αξιώνει από την ΕΚΤ να τεκμηριώσει, εντός τρίμηνης προθεσμίας, την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, να παραθέσει δηλαδή στοιχεία από τα οποία προκύπτει ότι έχει εκτιμηθεί η συνολική επίδραση των μέτρων νομισματικής πολιτικής στο πεδίο της οικονομικής και δημοσιονομικής πολιτικής.
Με την άνω απόφασή του το ΟΣΔ προβαίνει σε μια προδήλως αδόκιμη «σύμφωνη με το Θεμελιώδη Νόμο» ερμηνεία των Συνθηκών, αμφισβητώντας το ρόλο του ΔΕΕ ως αυθεντικού ερμηνευτή τους. Μια τέτοια, μέσα από εθνικό πρίσμα, ερμηνεία βάλλει ευθέως κατά της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης. Δεν είναι εύκολο να εκτιμηθούν οι επιπτώσεις αυτής της, σε κορυφαίο επίπεδο, σύγκρουσης δικαιοδοσιών. Βέβαιο είναι όμως ότι δημιουργείται ένα νομολογιακό προηγούμενο, το οποίο δεν θα αφήσει πιθανώς ανεπηρέαστο τον τρόπο με τον οποίο τα ανώτατα εθνικά δικαστήρια, και, σε τελευταία ανάλυση, τα ίδια τα κράτη-μέλη αντιλαμβάνονται τις δεσμεύσεις τους που απορρέουν από το ενωσιακό δίκαιο. Το ζήτημα αγγίζει, όπως είναι ευνόητο, την ίδια την καρδιά του ενωσιακού εγχειρήματος και σχετίζεται άμεσα με την προοπτική του.
Περαιτέρω, είναι προφανές ότι το ΟΣΔ επιδιώκει με την απόφασή του να θέσει όρους στην εκπόνηση νομισματικής πολιτικής από την ΕΚΤ, η οποία αποτελεί ανεξάρτητο, μη υποκείμενο σε πολιτικές παρεμβάσεις, όργανο. Η απόφαση επισημαίνει ότι η ΕΚΤ έχει μεν εντολή σε ζητήματα νομισματικής σταθερότητας και ελέγχου του πληθωρισμού στην Ευρωζώνη (ο οποίος θα πρέπει να κινείται κάτω αλλά κοντά στο 2%), δεν έχει όμως αρμοδιότητα αναφορικά με την οικονομική πολιτική. Συνεπώς οι νομισματικές της πολιτικές δεν μπορούν να παραγνωρίζουν τις συνέπειές τους στο πεδίο της οικονομίας. Πίσω από την επιχειρηματολογία αυτή μπορεί ενδεχομένως κανείς να διακρίνει αιτιάσεις και ανησυχίες κύκλων της ευρωπαϊκής και δη της γερμανικής ελίτ που αντιτάσσονται στην πολιτική των χαμηλών επιτοκίων και της εν γένει νομισματικής χαλάρωσης που ασκείται συστηματικά τα τελευταία χρόνια από την ΕΚΤ. Σημαίνει άραγε αυτό ότι το ΟΣΔ πολιτικολογεί, μετερχόμενο νομικά επιχειρήματα; Ότι επιδιώκει, ίσως, να ασκήσει το ίδιο, υπό το μανδύα της δικαστικής τηβέννου, πολιτική πίεση που δεν μπορεί αλλιώς αποτελεσματικά να ασκηθεί; Όποια και αν είναι η απάντηση, γεγονός είναι ότι η απόφασή του μετέχει εκ των πραγμάτων στην πολιτική συζήτηση για την ΕΚΤ, το ρόλο της, τα όρια των πολιτικών της.
Αλλά και σε στενά διαχειριστικό επίπεδο, το ΟΣΔ απευθύνει ευθεία έκκληση προς την ΕΚΤ να εκπονήσει μια «μελέτη αναλογικότητας», δηλαδή ουσιαστικά εκτίμησης οικονομικών επιπτώσεων του επίμαχου προγράμματος, προκειμένου να επιτρέψει τη συμμετοχή της γερμανικής κεντρικής τράπεζας σε αυτό. Η μέθοδος αυτή θυμίζει, τηρουμένων των αναλογιών, την πρακτική εθνικών διοικητικών δικαστηρίων που απευθύνουν εντολές προς τα διοικητικά όργανα, προκειμένου να συμμορφωθούν προς τις αποφάσεις τους. Μόνο που εδώ δεν υπάρχει αντίστοιχο κανονιστικό πλαίσιο ούτε ασφαλώς ενότητα έννομης τάξης. Τίθεται ωστόσο σαφώς και εδώ ζήτημα οριοθέτησης εξουσιών.
Και πέρα όμως από αυτό, παραμένει ανοιχτό το ερώτημα, τι είδους και ποιου βαθμού τεκμηρίωση απαιτεί το ΟΣΔ από την ΕΚΤ, ώστε να θεωρήσει ότι πληρούνται τα κριτήρια της αναλογικότητας, όπως το ίδιο την εννοεί. Με ποια εν τέλει μέτρα θα κριθεί ικανοποιητική η στάθμιση κόστους – οφέλους που αξιώνει; Μήπως εδώ βρισκόμαστε στην ανοιχτή θάλασσα της πολιτικής; Και, επιπλέον, μήπως μια τέτοια απαίτηση εξ αντικειμένου παρέχει ένα ενδικοφανές πρόσχημα αποχώρησης από το πρόγραμμα, για την περίπτωση που η ΕΚΤ δεν ανταποκρινόταν ή ανταποκρινόταν πλημμελώς;
Είναι προφανές ότι οι προκλήσεις που εγείρει η επίμαχη απόφαση του γερμανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου είναι πολλαπλές και πολυεπίπεδες. Αφορούν, τόσο την Οικονομική και Νομισματική Ένωση, όσο και την ίδια την υπόσταση και την πορεία της Ενωμένης Ευρώπης. Η απόφαση τέμνει το σχετικό διάλογο που διεξάγεται σε ακαδημαϊκό και πολιτικό επίπεδο. Και, ασφαλώς, συνδιαμορφώνει τον συσχετισμό δυνάμεων που θα επηρεάσουν την έκβασή του.
10.05.2020
