Αναθεώρηση του Συντάγματος υπό συνθήκες «πολυεπίπεδου συνταγματισμού»

του Δρ. Γιώργου Πινακίδη, Δικηγόρου 

Τυπικά, η αναθεώρηση του Συντάγματος ως άσκηση δευτερογενούς συντακτικής εξουσίας υπόκειται αποκλειστικά στις δεσμεύσεις της πρωτογενούς συντακτικής εξουσίας και διεξάγεται μέσα στο πλαίσιο που αυτή επιτρέπει και προδιαγράφει. Αυτό σημαίνει ότι η αναθεωρητική λειτουργία υπακούει κατ’ αρχήν μόνο στους ουσιαστικούς και διαδικαστικούς φραγμούς που η συνταγματική διάταξη του άρθρου 110 θέτει.

Υπό τη συνθήκη ωστόσο του λεγόμενου πολυεπίπεδου συνταγματισμού, όπου το τυπικό Σύνταγμα αποτελεί τμήμα και όχι το σύνολο των κανόνων συνταγματικής υφής που ρυθμίζουν τα σχετικά με τη συγκρότηση και άσκηση της πολιτικής εξουσίας και την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, η αναθεώρηση είναι αναγκασμένη να κινηθεί εντός ευρύτερου δικαιϊκού πλαισίου.

Αυτό διαμορφώνεται, κατά βάση, αφενός από το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρωτογενές και παράγωγο, και αφετέρου από την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ).

Ο αναθεωρητικός νομοθέτης είναι συνεπώς υποχρεωμένος να διαλεχθεί με συστήματα υπερεθνικών κανόνων δικαίου, που διεκδικούν και αυτά εφαρμογή και εν δυνάμει υπεροχή έναντι του εθνικού δικαίου.

Τούτο ισχύει κατεξοχήν για το ενωσιακό δίκαιο και μάλιστα όχι μόνο στα πεδία που αυτό έχει προτεραιότητα εφαρμογής, αλλά, σύμφωνα με το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ακόμα και στους τομείς αρμοδιότητας των κρατών μελών, όπου τα τελευταία υπέχουν επίσης υποχρεώσεις που απορρέουν από το δίκαιο της ΕΕ. Ισχύει όμως εν τοις πράγμασι και για την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, η οποία αποτελεί το «συνταγματικό όργανο της ευρωπαϊκής δημόσιας τάξης», έστω και αν κατά το ελληνικό Σύνταγμα διαθέτει απλώς υπερνομοθετική, όχι υπερσυνταγματική ισχύ.

Ο σεβασμός των «συντρεχουσών» αυτών εννόμων τάξεων είναι επιβεβλημένος όχι μόνο γιατί στο πλαίσιο του ενιαίου ευρωπαϊκού νομικού χώρου είναι ανάγκη οι ετερόκλητες, ως προς την πηγή τους, ρυθμίσεις να τελούν σε αρμονία, ώστε να μην υφίστανται κατά το δυνατόν αντινομίες∙ αλλά και για λόγους απολύτως πρακτικούς:

επειδή το προϊόν της αναθεώρησης, δηλαδή οι συνταγματικές διατάξεις όπως θα διαμορφωθούν από αυτήν, υπόκεινται, τελικά, στον έλεγχο των δύο περίοπτων δικαιοδοτικών οργάνων που βρίσκονται στην κορυφή των αντίστοιχων δικαιοταξιών, του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) και του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ).

Τα όργανα αυτά μπορούν να ελέγξουν -και έχουν πράγματι ελέγξει- τη συμφωνία ακόμα και συνταγματικών εθνικών διατάξεων με το δίκαιο της ΕΕ ή της ΕΣΔΑ. Από την άποψη αυτή, η εναρμόνιση της αναθεωρητικής λειτουργίας προς τις επιταγές του, υπό ευρεία έννοια, ευρωπαϊκού δικαίου δεν επαφίεται στην ευχέρεια του αναθεωρητικού νομοθέτη ούτε είναι απλώς δείγμα νομικού πολιτισμού ή ένδειξη αυξημένης ευρωπαϊκής συνείδησης και ευαισθησίας, αλλά, σε τελευταία ανάλυση, απαίτηση κανονιστική, η οποία απορρέει από τις ανειλημμένες διεθνείς υποχρεώσεις της χώρας. Επιτελεί δε ταυτόχρονα και μια οιονεί προληπτική λειτουργία, ώστε να αποφεύγονται μελλοντικές αντιθέσεις μεταξύ εθνικών και υπερεθνικών ρυθμίσεων, οι οποίες θα έπρεπε διαφορετικά να αχθούν προς δικαστική κρίση ή επίλυση.

Όλα αυτά αποκτούν ιδιαίτερη σημασία ενόψει της αναγγελθείσας αναθεώρησης του Συντάγματος, επειδή οι βασικές θεματικές της άπτονται με τον ένα ή τον άλλο τρόπο των πιο πάνω υπερκείμενων της εθνικής έννομης τάξης κανόνων.

Αυτό ισχύει πρώτα απ’ όλα για την ποινική ευθύνη των Υπουργών κατά το άρθρο 86 του Συντάγματος. Η ισχύουσα ρύθμιση, η οποία προβλέπει την αποκλειστική αρμοδιότητα της Βουλής για τη διενέργεια προκαταρκτικής εξέτασης και την άσκηση δίωξης κατά εν ενεργεία ή πρώην Υπουργών και Υφυπουργών για αδικήματα που τέλεσαν κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, δεν είναι απόλυτα ευθυγραμμισμένη με τις διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου (Κανονισμός ΕΕ 2017/1939) που απονέμουν συγκεκριμένες αρμοδιότητες στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία ως προς τη διερεύνηση και δίωξη τέτοιων αδικημάτων, όταν αυτά στρέφονται εναντίον των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης.

Το πρόβλημα μάλιστα αυτό έχει επισήμως τεθεί από την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή ως ζήτημα ασυμβατότητας μεταξύ ενωσιακού και εθνικού δικαίου. Σκόπιμο λοιπόν θα ήταν ο αναθεωρητικός νομοθέτης να προβεί στις αναγκαίες προσαρμογές στο συνταγματικό κείμενο, ώστε να απαλειφθούν σημεία τριβής και αντιφάσεις μεταξύ της ευρωπαϊκής και της εγχώριας ρύθμισης. Στην κατεύθυνση αυτή, θα μπορούσε να θεσπισθεί, παραδείγματος χάριν, διαδικασία άρσης του ειδικού δικονομικού προνομίου από τη Βουλή, κατά τρόπο ανάλογο με αυτόν που ισχύει για την άρση της βουλευτικής ασυλίας, σύμφωνα άλλωστε με τις προβλέψεις του άρθρου 29 παρ. 1 του Κανονισμού για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία. Θα μπορούσε επιπλέον να οριστεί ότι της σχετικής απόφασης της Βουλής προηγείται, υποχρεωτικά, γνωμοδότηση συμβουλίου, που συγκροτείται από ανώτατους εισαγγελικούς λειτουργούς, το οποίο αξιολογεί νομικά το υλικό που έχει διαβιβαστεί.

Αλλά και στο πεδίο ορισμού της ηγεσίας της δικαιοσύνης υπάρχει ανοιχτός δίαυλος επικοινωνίας μεταξύ του άρθρου 90 παρ. 5 του Συντάγματος και των διατάξεων του ενωσιακού δικαίου (άρθρο 19 παρ. 1 εδ. β΄ ΣΕΕ, άρθρο 47 Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ) και της ΕΣΔΑ (άρθρο 6 παρ. 1) που εγγυώνται, μεταξύ άλλων, τη δικαστική ανεξαρτησία.

Με βάση τις διατάξεις αυτές, όπως έχουν ερμηνευθεί από το ΔΕΕ και το ΕΔΔΑ, η επιλογή των δικαστών από την εκτελεστική λειτουργία (όπως συμβαίνει στη χώρα μας με τα προεδρεία των τριών ανωτάτων δικαστηρίων) δεν συνιστά καθεαυτή παραβίαση της ανεξαρτησίας τους, εφόσον μετά τον διορισμό τους δεν υπόκεινται σε πιέσεις ή εντολές κατά την άσκηση του δικαιοδοτικού τους έργου. Εντούτοις, σύμφωνα με το ΔΕΕ, η παρεμβολή, κατά τη διαδικασία διορισμού τους, της κρίσης ενός ανεξάρτητου οργάνου αμιγώς ή κατά κύριο λόγο δικαστικής σύνθεσης μπορεί να συμβάλει στην ενίσχυση της δικαστικής ανεξαρτησίας.

Ήδη στην κατεύθυνση αυτή, με τον ν. 5123/2024, κατόπιν συστάσεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής προς τη χώρα μας, θεσμοθετήθηκε η γνωμοδότηση των ολομελειών των ανωτάτων δικαστηρίων για την επιλογή της ηγεσίας τους, πριν από την τελική απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου. Η γνωμοδότηση αυτή, είτε απλή, όπως προβλέπεται σήμερα νομοθετικά, είτε ακόμα και δεσμευτική για το αποφασίζον όργανο (το οποίο μπορεί να είναι, αντί της Κυβέρνησης, η Βουλή που αποφασίζει με αυξημένη πλειοψηφία), θα μπορούσε να ενταχθεί στην οικεία συνταγματική ρύθμιση, ως αναγκαίο ενδιάμεσο στάδιο κατά τη διαδικασία ορισμού της ηγεσίας της δικαιοσύνης.

Και βέβαια, η αναθεώρηση του άρθρου 16 του Συντάγματος οφείλει, τουλάχιστον, να διακανονίσει τη σχέση του με το ενωσιακό δίκαιο, υπό το φως και όσων νομολογήθηκαν στην πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας (1918/2025) για τη λειτουργία παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων στην Ελλάδα. Εδώ μάλιστα το πλαίσιο είναι πιο απαιτητικό και, αντιστοίχως, οι προκλήσεις για τον αναθεωρητικό νομοθέτη μεγαλύτερες. Γιατί η συνταγματική ρύθμιση θα πρέπει να αντιμετωπίσει ζητήματα όπως η ίδρυση (πρωτογενώς) ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων από ιδιωτικούς φορείς, αλλοδαπούς ή ημεδαπούς, το διοικητικό καθεστώς των καθηγητών πανεπιστημίου και οι εγγυήσεις ακαδημαϊκής τους ελευθερίας ή, ενδεχομένως, ο μη κερδοσκοπικός χαρακτήρας των ΑΕΙ∙ ζητήματα για τα οποία το ευρωπαϊκό νομικό πλαίσιο επιφυλάσσει, ενίοτε, απολύτως συγκεκριμένες και ανελαστικές επιλογές -χωρίς ωστόσο αυτό να έχει γίνει αντιληπτό στην έκταση που θα έπρεπε από τον εγχώριο πολιτικό διάλογο. Εκτός αν παρόμοια «δύσκολα» θέματα παρακαμφθούν δια της επιφύλαξης του νόμου. Υπάρχει όμως τότε ο κίνδυνος η αναθεώρηση της σχετικής διάταξης να αποδειχθεί κατώτερη των περιστάσεων και αναντίστοιχη με τις προσδοκίες που έχουν, από χρόνια, καλλιεργηθεί.

Η συνταγματική αναθεώρηση αναδεικνύει ανάγλυφα τα σημεία επαφής και την αλληλεπίδραση μεταξύ Συντάγματος και υπερεθνικών εννόμων τάξεων που το περιβάλλουν. Παρέχει έτσι πεδίο δοκιμασίας αλλά και επιβεβαίωσης της μεταξύ τους ώσμωσης, στο πλαίσιο ενός δυναμικού και εξελισσόμενου πολυεπίπεδου συνταγματισμού.

Γιώργος Πινακίδης, Δικηγόρος