NATO REVIEW(© ACT)
Στη διάρκεια των διαπραγματεύσεων πάνω στη Συνθήκη της Ουάσινγκτον, του ιδρυτικού χάρτη του NATO, η φρασεολογία του Άρθρου 5 που περιέχει τη δέσμευση της συλλογικής άμυνας διαμορφώθηκε επιδέξια για να διαβεβαιώσει τους Ευρωπαίους Συμμάχους για τη δέσμευση της Αμερικής πάνω στην ασφάλειά τους και για να διασφαλίσει την αποδοχή των όρων του τόσο από το Κογκρέσο όσο και το κοινό των ΗΠΑ. Έκτοτε, οι Σύμμαχοι υποχρεώθηκαν να προσαρμόσουν την εφαρμογή του Άρθρου 5 στις μεταβαλλόμενες συνθήκες εντός και εκτός της Συμμαχίας. Στην πραγματικότητα, θα μπορούσε να ισχυριστεί κανείς ότι ο τρόπος με τον οποίο υλοποιήθηκε η δέσμευση υπήρξε τουλάχιστον το ίδιο σημαντικός όσο οι προσεκτικά διαλεγμένες λέξεις του Άρθρου 5.
Ο Υπουργός Εξωτερικών του Ηνωμένου Βασιλείου Ernest Bevin έχει αναγνωριστεί παγκοσμίως ως ο δημιουργός της Συνθήκης της Ουάσινγκτον και ο υποκινητής αυτού που έγινε το Άρθρο 5. Τον Δεκέμβριο του 1947, μετά την αποτυχία των τετραμερών συζητήσεων μεταξύ της Γαλλίας, της Σοβιετικής Ένωσης, του Ηνωμένου Βασιλείου και των Ηνωμένων Πολιτειών πάνω στο μέλλον της Γερμανίας, ο Bevin ήταν πεπεισμένος ότι οι Δυτικές δυνάμεις έπρεπε να οργανώσουν εαυτές για να αμυνθούν απέναντι στις επεκτατικές φιλοδοξίες του Joseph Stalin και της Σοβιετικής στρατιωτικής ισχύος. Ο πρόεδρος των ΗΠΑ Harry S. Truman και ο Υπουργός των Εξωτερικών George C. Marshall αρχικά ήταν αβέβαιοι ως προς το κατά πόσο θα έπρεπε οι Ηνωμένες Πολιτείες να συμμετάσχουν σε οποιαδήποτε συμμαχία για την υπεράσπιση της Ευρώπης. Η κληρονομιά του απομονωτισμού και η αντίσταση σε επίσημες συμμαχίες υποχωρούσε όμως συνέχιζε να εκπροσωπείται καλά στο Κογκρέσο των ΗΠΑ, όπου οποιαδήποτε συνθήκη θα έπρεπε να κερδίσει την υποστήριξη τουλάχιστον των δύο τρίτων στη Γερουσία των ΗΠΑ.
Εν τούτοις ο Bevin επέμενε. Με την ιστορική ομιλία του στο Βρετανικό Κοινοβούλιο τον Ιανουάριο του 1948 ζήτησε τη δημιουργία μιας Δυτικοευρωπαϊκής Ένωσης ως το προοίμιο για μια διατλαντική συνθήκη. Στις 17 Μαρτίου, οι κυβερνήσεις του Βελγίου, της Γαλλίας, του Λουξεμβούργου, της Ολλανδίας και του Ηνωμένου Βασιλείου υπέγραψαν την Συνθήκη των Βρυξελλών, ένα σύμφωνο που συμπεριλάμβανε ένα ισχυρό όρο για αμοιβαία άμυνα. Η Συνθήκη καλωσορίστηκε άμεσα από τον Πρόεδρο Truman και η δράση επέστρεψε πίσω στη Ουάσινγκτον.
Μυστικές συνομιλίες
Καναδοί, Βρετανοί και Αμερικανοί αξιωματούχοι άρχισαν αμέσως να συναντώνται μυστικά στο Πεντάγωνο μόλις μετά από πέντε ημέρες. Αν και το βασικό επιχείρημα για ένα διατλαντικό σύμφωνο δόθηκε από τον Bevin και τους συναδέλφους του, οι Αμερικανοί συμμετέχοντες λειτούργησαν ως οι μαίες όσον αφορά τόσο το διανοητικό όσο και το συγγραφικό μέρος της συνθήκης, με τους Καναδούς να διαδραματίζουν ένα σημαντικό υποστηρικτικό ρόλο.
Στις 24 Μαρτίου, η αντιπροσωπεία των ΗΠΑ υπέβαλε ένα μνημόνιο υπερθεματίζοντας την ιδέα ενός συμφώνου ασφαλείας για τον Βορειοατλαντικό χώρο όπου η «κυβέρνηση των ΗΠΑ θα αντιμετώπιζε μια επίθεση εναντίον οποιασδήποτε από τις Δυνάμεις της Συνθήκης των Βρυξελλών ως μια επίθεση εναντίον των ΗΠΑ, η οποία θα έπρεπε να αντιμετωπιστεί από τις ΗΠΑ σύμφωνα με το Άρθρο 51 του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών [το οποίο διαφύλασσε το δικαίωμα των μελών του ΟΗΕ «για ατομική ή συλλογική αυτοάμυνα»]. Από την στιγμή που η κυβέρνηση Truman συμφώνησε να συμπεριλάβει τη γενική αυτή ιδέα στις «προτάσεις του Πενταγώνου», το επόμενο βήμα ήταν να φέρει το Κογκρέσο, τον άλλο εταίρο των ΗΠΑ στην προκύπτουσα «διατλαντική συμφωνία», εντός της συμφωνίας.
Παράλληλα με τις μυστικές τριμερείς συνομιλίες, η κυβέρνηση άρχισε να εργάζεται με μερικά σημαντικά μέλη του Κογκρέσου για να προσπαθήσει να πληροφορηθεί το ποιο είδος συμφωνίας θα μπορούσε να εγκριθεί στη Γερουσία. Ο Γερουσιαστής Arthur Vandenberg, ένας βελτιωμένος απομονωτιστής και Ρεπουμπλικάνος Πρόεδρος της Επιτροπής Εξωτερικών Υποθέσεων της Γερουσίας, αποφάσισε να ενσωματώσει την ουσία των προτάσεων του Πενταγώνου σε ένα ψήφισμα στη Γερουσία. Ο Vandenberg όχι μόνον συμφώνησε με την πορεία που είχαν πάρει οι συνομιλίες, αλλά επιθυμούσε επίσης το Κογκρέσο (και ο ίδιος προσωπικά) να λάβει κάποια αναγνώριση για τη γενική ιδέα. Το «Ψήφισμα Vandenberg» εγκρίθηκε από τη Γερουσία στις 11 Ιουνίου, βοηθώντας στην λίπανση των τροχών για συνεχές έργο πάνω στη Συνθήκη.
Τον Ιούλιο του 1948, τις μυστικές τριμερείς διαπραγματεύσεις τις διαδέχθηκαν οι συνομιλίες των επτά δυνάμεων, καθώς η Γαλλία και οι χώρες της Μπενελούξ συμμετείχαν πλέον στις συνομιλίες οι οποίες συμπεριλάμβαναν τώρα όλες τις δυνάμεις της Συνθήκης των Βρυξελλών, τον Καναδά και τις Ηνωμένες Πολιτείες. Ο Γάλλος αντιπρόσωπος προέτρεψε ότι αντί να χάνεται χρόνος για τη σύνταξη μιας διατλαντικής συνθήκης οι Ηνωμένες Πολιτείες θα πρέπει να συνδεθούν άμεσα με τις δυνάμεις της Συνθήκης των Βρυξελλών, να στείλουν στρατιωτική βοήθεια στη Γαλλία και σε άλλους, και να ενισχύσουν τη στρατιωτική τους παρουσία στην Ευρώπη. Με δεδομένο ότι η Γαλλία τη στιγμή εκείνη δεν γνώριζε τις προτάσεις του Πενταγώνου, και το ότι η κυβέρνηση των ΗΠΑ δεσμευόταν ολοένα και περισσότερο για μια διατλαντική αμυντική διευθέτηση, η Γαλλική θέση ήταν απολύτως λογική. Με τις δυνάμεις των ΗΠΑ ανεπτυγμένες στα ανατολικά των συνόρων της Γαλλία, οποιαδήποτε επίθεση από τις Σοβιετικές δυνάμεις θα ενέπλεκε αμέσως τις Ηνωμένες Πολιτείες, είτε είχαν δέσμευση για συλλογική άμυνα είτε δεν είχαν.
Δέσμευση συλλογικής άμυνας
Ωστόσο, από την προοπτική των ΗΠΑ, το πλέον σημαντικό μακροπρόθεσμο θέμα ήταν η φρασεολογία της δέσμευσης συλλογικής άμυνας. Ο Bevin και οι άλλοι Ευρωπαίοι θα ήθελαν η νέα Συνθήκη να επαναλάβει πανομοιότυπα την ισχυρή δέσμευση συλλογικής άμυνας της Συνθήκης των Βρυξελλών. Κάτι που θα δέσμευε τον Καναδά και τις Ηνωμένες Πολιτείες σε αυτόματη συμμετοχή στην άμυνα εναντίον οποιασδήποτε επίθεσης εναντίον κάποιου άλλου μέλους του συμφώνου. Οι διαπραγματευτές των ΗΠΑ γνώριζαν ότι με έναν τέτοιο όρο το Κογκρέσο θα θεωρούσε ότι υπονομευόντουσαν οι συνταγματικές του εξουσίες για την κήρυξη πολέμου και επομένως δεν θα είχε καμία πιθανότητα να κερδίσει την συναίνεση της Γερουσίας. Η ομάδα των ΗΠΑ προτίμησε μια γλώσσα παρόμοια με αυτή της Συνθήκης του Ρίο του 1947 την οποία υπέγραψαν οι Ηνωμένες Πολιτείες μαζί με άλλα 21 Αμερικανικά κράτη. Η Συνθήκη του Ρίο προέβλεπε την παροχή βοήθειας στην περίπτωση μιας επίθεσης εναντίον οποιουδήποτε μέλους αλλά δεν όριζε ειδικά για ένοπλη δράση. Ωστόσο, για τους Ευρωπαίους, η εξαίρεση της επιλογής μιας στρατιωτικής αντίδρασης θα ακύρωνε την αξία της Συνθήκης.
Η τελική φρασεολογία του Άρθρου 5, με τις ολοφάνερες αμφισημίες και συμβιβασμούς, παρόλα αυτά ανταποκρινόταν στα διπλά κριτήρια της Ευρωπαϊκής εκ νέου διαβεβαίωσης και της πολιτικής αποδοχής των ΗΠΑ. Ο χώρος καλύφθηκε από τη δέσμευση που συμπεριλάμβανε μια επίθεση «στην Ευρώπη και τη Βόρειο Αμερική» και, στο Άρθρο 6, συμπεριλαμβανόντουσαν επίσης και τα Αλγερινά τμήματα της Γαλλίας. Έλεγε ότι οποιαδήποτε επίθεση σε αυτή την περιοχή «θα θεωρείται ως επίθεση εναντίον όλων…». Αναφερόμενο μετά στην νομιμότητα τέτοιων πράξεων που δίδεται από το Άρθρο 51 του Χάρτη του ΟΗΕ, ο κάθε Σύμμαχος δεσμεύτηκε να «βοηθήσει το Συμβαλλόμενο ή τους Συμβαλλόμενους που δέχθηκαν επίθεση λαμβάνοντας πάραυτα, σε ατομικό επίπεδο και σε συντονισμό με άλλους Συμβαλλόμενους, τη δράση εκείνη που εκτιμάται ότι είναι απαραίτητη συμπεριλαμβανομένης και της χρήσης ένοπλης δύναμης…»
Η Συνθήκη, με αυτή την κάπως επεξηγηματική αλλά εν τούτοις σοβαρή δέσμευση, υπογράφηκε στην Ουάσινγκτον την 4η Απριλίου 1949. Η Γερουσία των ΗΠΑ έδωσε τη συγκατάθεσή της για την επικύρωση της στις 21 Ιουλίου με ψήφους 82-13.
Πολλοί που αντιτιθόντουσαν στην Συνθήκη αντιλήφθηκαν μια σημαντική πραγματικότητα. Ο Γερουσιαστής Forrest Donnell ισχυρίστηκε ότι η «φαινομενική ελευθερία επιλογής από την πλευρά των Ηνωμένων Πολιτειών ήταν απατηλή». Στη διάρκεια της μελέτης της συνθήκης ο Donnell ρώτησε, ότι εάν η Σοβιετική Ένωση εισέβαλε στην Νορβηγία, «Νομίζετε ότι θα συμμορφωνόμαστε με το καθήκον μας κάτω από το Άρθρο 5 αν θα λέγαμε ότι, «Το μόνο που χρειάζεται να κάνουμε είναι το να λάβουμε τη δράση εκείνη που εκτιμάμε ότι είναι απαραίτητη; Νομίζομε ότι αν στείλουμε εκεί 10 γαλόνια φωτιστικό πετρέλαιο θα είναι αρκετό». Ο ιστορικός του ΝΑΤΟ Lawrence S. Kaplan, γράφοντας για τον κύριο πολέμιο της Συνθήκης, Γερουσιαστή Robert Taft, σημειώνει: «Δεν υπήρχε αμφιβολία στο μυαλό του ότι το Άρθρο 5 ενέπλεκε το έθνος σε πόλεμο, είτε τον κήρυσσε είτε όχι το Κογκρέσο προτού λάβουν μέρος στην πραγματικότητα οι Αμερικανικές δυνάμεις».
Παραπλανητικό τέχνασμα
Από κάποιες πλευρές, η Συνθήκη και η δέσμευσή της για συλλογική άμυνα θα μπορούσε να ιδωθεί ως ένα παραπλανητικό τέχνασμα, με δεδομένη την ευπαθή κατάσταση των Ευρωπαϊκών κρατών το 1949 και των ευρύτατων αμφιβολιών πάνω στο εάν οι διαθέσιμες στρατιωτικές δυνάμεις θα μπορούσαν να σταματήσουν μια Σοβιετική στρατιωτική εκστρατεία από του να φθάσει στο Στενό της Μάγχης. Οι περιστάσεις αυτές υποστηρίζουν την Γαλλική επιμονή ότι πολύ πιο επειγόντως χρειαζόντουσαν στρατιωτική βοήθεια από τις Ηνωμένες Πολιτείες παρά μια διατλαντική συνθήκη. Σε κάθε περίπτωση, το τέχνασμα πέτυχε, ίσως επειδή τηρούσε την υπόσχεση της δέσμευσης ουσιωδών δυνάμεων των ΗΠΑ για την άμυνα της Ευρώπης, ή ίσως επειδή η στρατηγική του Στάλιν ήταν το να νικήσει τις Ευρωπαϊκές δημοκρατίες εκ των έσω μέσω των υποστηριζόμενων από την Μόσχα κομμουνιστικών κομμάτων, προτού διακινδυνεύσει περισσότερες ζωές Ρώσων στο πεδίο της μάχης.
Αν το Άρθρο 5 ήταν ένα τέχνασμα όταν υπογράφηκε η Συνθήκη το 1949, σύντομα έγινε πολύ πιο ουσιώδες. Η Σοβιετική Ένωση προσέφερε πάρα πολλά κίνητρα για Δυτική δράση. Ο αποκλεισμός του Βερολίνου το 1948 και 1949 έδωσε μια αίσθηση επείγοντος στη διαδικασία της κατάρτισης του προσχεδίου. Η Σοβιετική δοκιμή ενός πυρηνικού όπλου τον Αύγουστο του 1949 ώθησε την Αμερικανική στρατιωτική βοήθεια προς τους Ευρωπαίους Συμμάχους. Η επίθεση της Βόρειας Κορέας εναντίον της Νοτίου Κορέας τον Ιούνιο του 1950 ενίσχυσε την δέσμευση των ΗΠΑ στο Άρθρο 5, οδηγώντας τις Ηνωμένες Πολιτείες στο να στείλουν άλλες τέσσερις επιπλέον μεραρχίες στην Ευρώπη.
Καθώς οι Ηνωμένες Πολιτείες ανέπτυξαν σημαντικές συμβατικές δυνάμεις και πυρηνικά όπλα στην Ευρώπη, το Άρθρο 5 έγινε ακόμη πιο αξιόπιστο. Ακριβώς όπως υποστήριξε η Γαλλία στα πρώτα στάδια των διαπραγματεύσεων της Συνθήκης, και όπως το είχαν φοβηθεί οι αντιτιθέμενοι στη Συνθήκη στη Γερουσία των ΗΠΑ, από τη στιγμή που οι Ηνωμένες Πολιτείες είχαν εμπλακεί πλήρως στην καρδιά της άμυνας εναντίον μιας Σοβιετικής επίθεσης, το Άρθρο 5 είχε πολύ μεγαλύτερη σημασία στην πράξη από ότι είχε ποτέ στην θεωρία.
Σε ολόκληρο τον Ψυχρό Πόλεμο, οι Σύμμαχοι συζήτησαν πάνω στο πως να υλοποιήσουν καλύτερα το Άρθρο 5. Η αρχική προτίμηση των ΗΠΑ θα ήταν το να παράσχουν αεροπορική δύναμη και συμπληρωματικές χερσαίες δυνάμεις για να υποστηρίξουν τις Ευρωπαϊκές δυνάμεις επί του εδάφους. Οι Ευρωπαίοι ήθελαν να αναπτυχθούν δυνάμεις των ΗΠΑ εντός της Ευρώπης για να διασφαλίσουν ότι τα συμφέροντα των ΗΠΑ θα εμπλεκόντουσαν στα πρώιμα στάδια της μάχης. Φυσικά, οι Ευρωπαίοι, δεν κατάφεραν ποτέ να παράσχουν τις δυνάμεις που απαιτούνταν για να ικανοποιήσουν τις Αμερικανικές προτιμήσεις.
Παρακινούμενος από την παρατηρούμενη ανάγκη για περιορισμό των στρατιωτικών δαπανών των ΗΠΑ όπως επίσης και από την αποτυχία των Ευρωπαίων Συμμάχων να αναπτύξουν επαρκείς συμβατικές δυνάμεις, η κυβέρνηση του Προέδρου Dwight D. Eisenhower επέμεινε να υιοθετήσει η Συμμαχία την μαζική (πυρηνική) ανταπόδοση ως το κύριο εργαλείο για συλλογική άμυνα, κάτι που έγινε τον Δεκέμβριο του 1954. Όταν η μαζική ανταπόδοση υπονομεύθηκε από την απόκτηση από τη Σοβιετική Ένωση συστημάτων εκτόξευσης ικανών να κτυπήσουν στόχους στις ηπειρωτικές Ηνωμένες Πολιτείες, οι ΗΠΑ έπεισαν τους Συμμάχους να εγκρίνουν μια στρατηγική πιο «ευέλικτης αντίδρασης», σύμφωνα με την οποία το ΝΑΤΟ θα σχεδίαζε να απαντήσει σε μια Σοβιετική επίθεση με οποιεσδήποτε συμβατικές ή πυρηνικές δυνάμεις απαιτούντο για να κατατροπωθεί η επίθεση.
Η ευέλικτη αντίδραση ουδέποτε ικανοποίησε πλήρως είτε τις Ηνωμένες Πολιτείες είτε τους Ευρωπαίους Συμμάχους, και, ως επακόλουθο αυτού, η Συμμαχία για πολλά χρόνια υπέμενε μάχες γύρω από το μοίρασμα του βάρους και συζητήσεις πάνω στην ανάπτυξη των νέων συστημάτων πυρηνικών όπλων. Ωστόσο, και παρ’ όλες τις στρατηγικές μεταβολές και αλλαγές, η αποτροπή που βασίστηκε στην δέσμευση του Άρθρου 5 διατήρησε τη συνοχή της μέχρι της στιγμή που διαλύθηκε η Σοβιετική Ένωση.
Στο τέλος του Ψυχρού Πολέμου, το ΝΑΤΟ αντιμετώπισε μια τελείως νέα ομάδα από ερωτήματα στα οποία συμπεριλαμβανόταν και η συνεχιζόμενη σχέση του Άρθρου 5. Χωρίς να τίθεται σε αμφιβολία η δέσμευση, οι Σύμμαχοι άρχισαν να αφαιρούν πολλά από τα εργαλεία της. Τα περισσότερα πυρηνικά όπλα των ΗΠΑ αποσύρθηκαν από την Ευρώπη και άρχισε η διαδικασία μείωσης των επιπέδων των στρατευμάτων των ΗΠΑ και του νέου προσανατολισμού της στρατηγικής των ΗΠΑ προς την κατεύθυνση των «νέων κινδύνων και απειλών».
Πολλοί αναλυτές, συμπεριλαμβανομένου και εμού, υπαινίχθηκαν στα μέσα της δεκαετίας του 1990 ότι το Άρθρο 5 τοποθετούταν στην «πίσω τσέπη» του ΝΑΤΟ, και θα χρησιμοποιούταν αν ήταν απαραίτητο, και ότι οι έκτακτες καταστάσεις του μη Άρθρου 5 ολοένα και περισσότερο θα απορροφούσαν τη Συμμαχία και θα κυριαρχούσαν στις καθημερινές της πολιτικές και στρατιωτικές δραστηριότητες.
Αν και η επίκληση του Άρθρου 5 έγινε σε αντίδραση των τρομοκρατικών επιθέσεων της 11ης Σεπτεμβρίου 2001 εναντίον των Ηνωμένων Πολιτειών, σήμερα οι δραστηριότητες του ΝΑΤΟ βασίζονται σε μεγάλο βαθμό στο Άρθρο 4 της Συνθήκης των Ουάσινγκτον. Αυτό το Άρθρο, το οποίο λεει ότι οι Σύμμαχοι «θα διαβουλεύονται οποτεδήποτε, κατά την άποψη οποιουδήποτε από αυτά, απειλείται η εδαφική ακεραιότητα, η πολιτική ανεξαρτησία ή η ασφάλεια οποιουδήποτε από τα Συμβαλλόμενα Μέρη», συμπεριλήφθηκε στην Συνθήκη κυρίως ως αποτέλεσμα των Ευρωπαϊκών ανησυχιών πάνω στα εναπομείναντα αποικιακά συμφέροντά τους. Δεν υπόσχεται κάτι, όπως έγινε φανερό στην Συμμαχική συζήτηση πάνω στον πόλεμο στο Ιράκ. Όμως καλεί τους συνυπογράψαντες τη Συνθήκη να συνεργαστούν για να υπερασπιστούν τα συμφέροντά τους από απειλές που απορρέουν από οποιαδήποτε πηγή, οπουδήποτε στον κόσμο.
Έτσι, το Άρθρο 5 συνεχίζει να αποτελεί την καρδιά και την ψυχή της Συμμαχίας. Αντιπροσωπεύει μια στερεά δέσμευση για συνεργασία, και παρέχει τη συνεχή λογική για την Ολοκληρωμένη Στρατιωτική Δομή του ΝΑΤΟ, χωρίς την οποία η Συμμαχία δεν θα είχε την ικανότητα να διεξάγει αποστολές του μη Άρθρου 5. Ίσως εκείνοι οι προφητικοί Ευρωπαίοι και Αμερικανοί αξιωματούχοι που συνέγραψαν αυτό το κατά τα φαινόμενα αιώνιο έγγραφο θα έμεναν κατάπληκτοι από το πόσο αποτελεσματικά λειτούργησε ως η συνεχής βάση για την Ευρωατλαντική συνεργασία για ασφάλεια.
