Του Γιώργου Πινακίδη, Διδάκτορα Νομικής Α.Π.Θ., Δικηγόρου
Η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων αποτελεί κατάκτηση του νομικού και πολιτικού μας πολιτισμού. Κατοχυρώθηκε συνταγματικά με το άρθρο 102 του Συντάγματος 1911, ως απάντηση στις νοσηρές πρακτικές στελέχωσης της διοίκησης την εποχή εκείνη, κατά τις οποίες κάθε νέα κυβέρνηση έσπευδε να απολύσει τους δημοσίους υπαλλήλους που είχε διορίσει η προκάτοχός της. Η ρητή καθιέρωση της μονιμότητας, η οποία τελούσε υπό την αίρεση έναρξης λειτουργίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, απέβλεψε στην καταπολέμηση της πολιτικής εξάρτησης και του πελατειακού κράτους και στην εγκαθίδρυση μιας αποπολιτικοποιημένης δημόσιας διοίκησης. Η ανύψωσή της σε επίπεδο συνταγματικής περιωπής την εξασφάλιζε έναντι των διαθέσεων της εκάστοτε κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας, η οποία δεν μπορούσε πλέον να την αναιρέσει ή να την απομειώσει με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία. Υπό την έννοια αυτή, η θέσπισή της εγγράφεται στο κύμα θεσμικού εκσυγχρονισμού της πρώτης περιόδου διακυβέρνησης της χώρας από τον Ελευθέριο Βενιζέλο και φέρει την προσωπική σφραγίδα του μεγάλου πολιτικού, θιασώτη και υπέρμαχου κατοχύρωσης του θεσμού της μονιμότητας.
Με αυτές τις προδιαγραφές, διατηρήθηκε αλώβητη από όλες τις συνταγματικές μεταβολές, παρότι οι ανώμαλες πολιτικές συνθήκες ένεκα του εθνικού διχασμού (1917, 1935), εμπόδισαν την αδιάλειπτη εφαρμογή της.
Η δικαστική εγγύηση της νομιμότητας συνδέθηκε αφενός με την (επαν)ίδρυση του Συμβουλίου της Επικρατείας το 1929 ως δικαιοδοτικού οργάνου με τη μορφή που το γνωρίζουμε σήμερα και αφετέρου με την καθιέρωση ενός ιδιαίτερου -και διεθνώς πρωτότυπου- ένδικου βοηθήματος, της υπαλληλικής προσφυγής, που παρέχει ευρεία (κατά τον νόμο και την ουσία) προστασία κατά των πράξεων υποβιβασμού ή απόλυσης των δημοσίων υπαλλήλων. Η σύσταση του δικαστηρίου συνέπεσε, όχι τυχαία, με τη δεύτερη φάση διακυβέρνησης της χώρας από τον Ελ. Βενιζέλο (1928-1932), αφού άλλωστε οι βαλκανικοί πόλεμοι, ο εθνικός διχασμός, η εμπλοκή της χώρας στον Α΄ Παγκόσμιο Πόλεμο, η Μικρασιατική Καταστροφή και η ταραγμένη περίοδος που ακολούθησε, δεν εξασφάλισαν συνθήκες θεσμικής ομαλότητας που θα επέτρεπαν τη λειτουργία του. Συγκαταλέγεται πάντως και αυτή στα μεγάλα βήματα πολιτικού εκσυγχρονισμού που έγιναν κατά την «ώριμη» αυτή περίοδο διακυβέρνησης της χώρας από τον κρητικό πολιτικό. Η συγκρότηση ανώτατου ακυρωτικού δικαστηρίου που θα διασφαλίζει την αρχή της νομιμότητας και τα δικαιώματα του πολίτη αποτέλεσε διαρκή και επίμονη προσωπική του επιδίωξη, που διατρέχει όλη του την πολιτική σταδιοδρομία. Στον λόγο που εκφώνησε ως πρωθυπουργός επί τη ενάρξει της λειτουργίας του δικαστηρίου περιλαμβάνεται η περίφημη ρήση του ότι «υπάρχουν δικασταί εις τας Αθήνας».
Είναι εξάλλου χαρακτηριστικό ότι η παρθενική απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας (1/1929) αφορούσε υπόθεση απόλυσης λόγω ακαταλληλότητας αστυφύλακα της εποχής, η οποία ακυρώθηκε από το ανώτατο δικαστήριο, για τον λόγο ότι επιβλήθηκε από όργανο που δεν πληρούσε τις τιθέμενες από τη σχετική συνταγματική διάταξη προϋποθέσεις, αφού δεν διέθετε πάγια αλλά χρονικώς περιορισμένη αρμοδιότητα εκδίκασης σχετικών υποθέσεων. Ειρήσθω εν παρόδω, η μνημειώδης αυτή πρώτη απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας αναγνώρισε την αρμοδιότητά του να εξετάζει παρεμπιπτόντως τη συνταγματικότητα των νόμων. Είναι λοιπόν εμφανής η πολυδιάστατη σύνδεση, ιστορική, πολιτική και, βέβαια, δικονομική, της έννοιας της μονιμότητας με αυτήν της νομιμότητας. Από την άποψη αυτή, θα μπορούσαμε να πούμε ότι η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων, περιβεβλημένη με τις συναφείς δικαστικές εγγυήσεις, ήταν ένα από τα θεμέλια πάνω στα οποία οικοδομήθηκε και εμπεδώθηκε, παρά τις κατά καιρούς διακυμάνσεις και εκπτώσεις, το εγχώριο Κράτος Δικαίου.
Η επόμενη μεγάλη τομή έπρεπε να περιμένει πολλά χρόνια για να υλοποιηθεί. Συντελέστηκε με την ψήφιση του ν. 2190/1994, ο οποίος καθιέρωσε σύστημα αξιοκρατικής πρόσληψης υπαλλήλων και συγκρότησης της δημόσιας διοίκησης. Επιστέγασμα της εξέλιξης αυτής ήταν η εισαγωγή, με την αναθεώρηση του 2001, της διάταξης της παρ. 7 του άρθρου 103, που ενσωμάτωσε στο Σύνταγμα τον πυρήνα και τη φιλοσοφία της ρύθμισης του παραπάνω νόμου. Η διάταξη αυτή όρισε ότι η ένταξη των υπαλλήλων στο Δημόσιο και στον ευρύτερο δημόσιο τομέα γίνεται είτε με διαγωνισμό είτε με επιλογή, σύμφωνα με προκαθορισμένα και αντικειμενικά κριτήρια και υπάγεται στον έλεγχο ανεξάρτητης αρχής (του ΑΣΕΠ). Η αργοπορημένη, έστω, κατοχύρωση σε θεσμικά ισότιμο επίπεδο της αξιοκρατικής πρόσληψης των υπαλλήλων αποτέλεσε αναγκαίο συμπλήρωμα της μονιμότητας και, υπό την έννοια αυτή, ολοκλήρωσε, ενενήντα χρόνια μετά, τον κύκλο που είχε ανοίξει το 1911.
Η μονιμότητα εξασφαλίζει την κομματική ουδετερότητα και αμεροληψία της δημόσιας διοίκησης, την αποτροπή εργαλειοποίησης και υποταγής της σε πολιτικές σκοπιμότητες και την αποφυγή λαφυραγώγησης του Κράτους. Η κατοχύρωσή της συνοδεύεται εξάλλου από συγκεκριμένους όρους, εξειδικευόμενους σε διατάξεις της κοινής νομοθεσίας, μέσα από τους οποίους αποκτά το πλήρες και ακριβές κανονιστικό της περιεχόμενο. Η άγνοια των θεμελιακών χαρακτηριστικών της νομιμότητας ενέχει τον κίνδυνο παρερμηνείας του νοήματός της και άκριτης αποδοχής προτάσεων αναθεώρησης του συνταγματικού της καθεστώτος, που εξαγγέλλουν ως μεγάλες, δήθεν, «τομές» θεσμοθετημένες εν πολλοίς, ισχύουσες ρυθμίσεις.
Κατ’ αρχάς, όπως ρητά ορίζεται στο άρθρο 103 παρ. 4 εδ. α΄ του Συντάγματος, η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων ισχύει, εφόσον υπάρχουν οι οργανικές θέσεις που κατέχουν. Αν αυτές καταργηθούν, οι υπηρετούντες σε αυτές υπάλληλοι οδηγούνται σε απόλυση. Το ίδιο συμβαίνει και αν συγχωνευθούν ολόκληροι κλάδοι ή υπηρεσίες. Η κατάργηση πάντως οργανικών θέσεων δεν μπορεί να είναι αυθαίρετη ή «φωτογραφική», να στοχεύει δηλαδή εξατομικευμένα συγκεκριμένους υπαλλήλους, αλλά πρέπει να διενεργείται με αφηρημένα και αντικειμενικά κριτήρια. Ως «μετενέργεια» δε της μονιμότητας, οι ισχύουσες διατάξεις προβλέπουν στις παραπάνω περιπτώσεις δικαίωμα μετάταξης των υπό απόλυση υπαλλήλων σε κενή οργανική θέση άλλης δημόσιας υπηρεσίας ή Ν.Π.Δ.Δ. ή επαναδιορισμού τους, εφόσον η ίδια ή όμοια με την καταργούμενη οργανική θέση επανασυσταθεί εντός έτους από την απόλυση. Υπό την παραπάνω έννοια, η μονιμότητα αντιδιαστέλλεται προς την ισοβιότητα, την οποία το Σύνταγμα επιφυλάσσει μόνο υπέρ των δικαστικών λειτουργών (άρθρο 88 παρ. 1). Οι τελευταίοι εξακολουθούν να υπηρετούν, να σταδιοδρομούν και να αμείβονται, ακόμη και αν καταργηθούν οι οργανικές θέσεις που κατέχουν.
Επιπλέον, ο υπάλληλος αποχωρεί από την υπηρεσία με τη συμπλήρωση του ορίου ηλικίας που ορίζεται στον νόμο. Παύεται δε αυτοδικαίως συνεπεία αμετάκλητης δικαστικής απόφασης για κακούργημα ή πλημμέλημα από εκείνα που ορίζονται ρητά και περιοριστικά στον νόμο ως λόγοι απόλυσης (π.χ. κλοπή, υπεξαίρεση, απάτη, εκβίαση, πλαστογραφία κλπ.).
Περαιτέρω, δεν μπορεί να μετατεθεί χωρίς γνωμοδότηση ούτε να υποβιβαστεί ή παυθεί οριστικά χωρίς απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου, που συγκροτείται τουλάχιστον κατά τα δύο τρίτα από μόνιμους δημοσίους υπαλλήλους (άρθρο 103 παρ. 4 εδ. β΄ του Συντάγματος). Οριστική παύση (απόλυση) του δημοσίου υπαλλήλου μπορεί να επιβληθεί είτε ως διοικητικό μέτρο στις περιπτώσεις που ρητά ορίζονται στον νόμο (λόγω σωματικής ή πνευματικής ανικανότητας ή αναίτιας υπηρεσιακής ανεπάρκειας) είτε ως πειθαρχική ποινή για την -υπαίτια και καταλογιστή- τέλεση αποκλειστικά απαριθμούμενων στον νόμο πειθαρχικών παραπτωμάτων (παράβαση καθήκοντος, αναξιοπρεπής συμπεριφορά εντός ή εκτός υπηρεσίας, αποχή από την υπηρεσία για ορισμένο χρονικό διάστημα κλπ.). Η καθ’ υποτροπή, εξάλλου, τέλεση ελασσόνων πειθαρχικών παραπτωμάτων που απειλούνται με ελαφρύτερες ποινές, όπως η άρνηση εκτέλεσης υπηρεσίας ή η πλημμελής εκπλήρωση υπηρεσιακού καθήκοντος, μπορεί υπό προϋποθέσεις να οδηγήσει στην επιβολή της επαχθέστερης ποινής της οριστικής παύσης. Σε κάθε περίπτωση, όμως, μεσολαβεί απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου, με τις άνω συνταγματικές προδιαγραφές, ως εγγύηση έναντι καταχρηστικών απολύσεων εκ μέρους της εκτελεστικής εξουσίας.
Συνεπώς, το υφιστάμενο πλέγμα διατάξεων είναι πλήρες και μπορεί να διασφαλίσει τον έλεγχο της προσήκουσας εκπλήρωσης των υπηρεσιακών καθηκόντων των υπαλλήλων, ακόμα δε και την αποβολή τους από το σώμα της διοίκησης, ως έσχατη λύση, σε περιπτώσεις που για λόγους αντικειμενικούς ή υποκειμενικούς αδυνατούν να ανταποκριθούν σε αυτά. Τυχόν αρρυθμίες στη λειτουργία των υπηρεσιακών συμβουλίων, προβληματική εφαρμογή του ισχύοντος πλαισίου, ακόμα και διαπιστωμένες ανεπάρκειες του νομοθετικού καθεστώτος, μπορούν να αντιμετωπιστούν με τα πρόσφορα διοικητικά και κοινοβουλευτικά μέσα, χωρίς να ενοχοποιείται εκ προοιμίου το υφιστάμενο συνταγματικό καθεστώς μονιμότητας.
Η διάταξη εξάλλου του άρθρου 103 παρ. 4 του Συντάγματος μπορεί ως έχει, χωρίς καμία ανάγκη αναθεώρησής της, να στεγάσει ένα σύστημα αξιολόγησης δημοσίων υπαλλήλων, από τα περισσότερα διεθνώς γνωστά. Υπό το καθεστώς αυτό άλλωστε εφαρμόστηκαν μέχρι σήμερα περισσότερα μοντέλα. Η αξιολόγηση δεν κωλύεται από το Σύνταγμα, υπό την προϋπόθεση ότι δεν προσκρούει σε πάγιες αρχές του δημοσιοϋπαλληλικού και πειθαρχικού δικαίου και δεν αντιβαίνει σε υπερνομοθετικής ισχύος αρχές, πρωτίστως δε σε αυτές της ισότητας, της αξιοκρατίας και της αναλογικότητας. Μόνο υπό αυτές τις εγγυήσεις διασφαλίζεται η έννομη θέση του υπαλλήλου έναντι αυθαίρετων κρίσεων και περιφρουρείται, κατά τη συνταγματική της αποστολή, η αρχή της μονιμότητας.
Η αξιολόγηση πάντως δεν είναι έννοια αντίθετη, αλλά παραπληρωματική της μονιμότητας. Δεν την καταλύει, αλλά αναδεικνύει τη δικαιοπολιτική της βάση. Η μονιμότητα δεν συνιστά άλλωστε απονομή, άνευ όρων, ενός προσωπικού προνομίου υπέρ του δημοσίου υπαλλήλου, αλλά αναγκαία συνθήκη για την εκπλήρωση του καθήκοντός του. Αυτό συνίσταται και συμπίπτει εν τέλει με τη χρηστή και αποτελεσματική λειτουργία της διοίκησης.
Υπό αυτό το πρίσμα πρέπει να αξιολογήσουμε και τις όποιες προτάσεις συνταγματικής τυποποίησης της αξιολόγησης σε μια μελλοντική αναθεώρηση. Ασχέτως του συμβολικού ή -φευ- επικοινωνιακού χαρακτήρα ενός τέτοιου εγχειρήματος, αυτό που πρέπει οπωσδήποτε να αποφευχθεί είναι η μετατροπή της αξιολόγησης, περιβεβλημένης μάλιστα τον μανδύα συνταγματικής έννοιας, σε ρήτρα άρσης της μονιμότητας, κανονιστικά ισότιμη προς εκείνη. Τυχόν συμπερίληψή της στο κείμενο του Συντάγματος δεν μπορεί να εγκαθιδρύει εκ πλαγίου έναν παράλληλο μηχανισμό, ο οποίος θέτει εκποδών τις εγγυήσεις της μονιμότητας και την καταργεί κατ’ ουσίαν.
Μαζί με την επίσης συνταγματικά κατοχυρωμένη αξιοκρατική πρόσληψη και σταδιοδρομία στο Δημόσιο, η μονιμότητα συγκροτεί τον σκληρό πυρήνα μιας ακομμάτιστης και πολιτικά ουδέτερης δημόσιας διοίκησης, στεγανής απέναντι σε κομματικές παρεμβάσεις, που επιδιώκουν να την εκτρέψουν από την κατά προορισμό λειτουργία της και να την καθυποτάξουν σε μηχανισμό εξυπηρέτησης μικροπολιτικών συμφερόντων, εις βάρος του δημοσίου συμφέροντος και της συνέχειας του Κράτους. Όσο το πολιτικό σύστημα δεν έχει κατακτήσει επαρκή βαθμό ωριμότητας, ώστε να λειτουργεί απαλλαγμένο από πελατειοκρατικές αντιλήψεις, πρακτικές χειραγώγησης και αντιμετώπισης του κρατικού μηχανισμού ως λάφυρου -φαινόμενα που υπαγόρευσαν την καθιέρωση της μονιμότητας- η τελευταία διατηρεί απαραμείωτη την πολιτική της σημασία. Έχει λοιπόν και σήμερα νόημα να την προασπίσουμε έναντι των φωνών εκείνων που επιχειρούν να την εμφανίσουν ως θεσμό ιστορικά παρωχημένο, μειωμένης σπουδαιότητας και, άρα, άξιο ήσσονος νομικής προστασίας.
