Πολιτικές προϋποθέσεις αναθεώρησης του Συντάγματος

του Παναγιώτη Μαντζούφα, Αναπληρωτή Καθηγητή Συνταγματικού Δικαίου στη Νομική Σχολή του ΑΠΘ*.

Η αναθεώρηση του Συντάγματος είναι η κορυφαία πολιτειακή διαδικασία ενός κράτους δικαίου διότι αφενός συνδέεται με τον αυστηρό του χαρακτήρα στον οποίο θεμελιώνεται η υπεροχή του και αφετέρου δίνει την ευκαιρία αναστοχασμού στα κρατικά όργανα και στους πολίτες, ιδιαίτερα σε μια περίοδο βαθιάς οικονομικής κρίσης. Η αναθεώρηση έτσι και αλλιώς είναι ένα σημείο τομής, ιδιαίτερα για ένα Σύνταγμα σαν το δικό μας που προβλέπει απαιτητικές και δύσκολα εφαρμόσιμες διαδικασίες ολοκλήρωσης της. Τα τελευταία χρόνια το Σύνταγμα δοκιμάστηκε πολλαπλώς καθώς άντεξε στις αλλεπάλληλες εκλογικές αναμετρήσεις και στο δημοψήφισμα εξασφαλίζοντας ομαλή εναλλαγή των κομμάτων στην εξουσία και σε γενικές γραμμές σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Επίσης επιβεβαίωσε ένα ισχυρό κεκτημένο της μεταπολίτευσης που είναι η θεσμική διάρκεια, κεκτημένο που μέσα στην παραζάλη της κρίσης και των μνημονίων συχνά υποτιμούμαι. Αυτό το σημαντικό επίτευγμα της μεταπολίτευσης αποκτά ακόμα εντονότερη σημασία αν λάβουμε υπόψη ότι την περίοδο της κρίσης κατέρρευσε το κομματικό σύστημα του δικομματισμού, άλλαξαν ριζικά οι κοινοβουλευτικοί συσχετισμοί, ασκήθηκαν ισχυρές πιέσεις από διεθνείς παράγοντες και τέθηκαν με οξύτητα και ένταση ζητήματα δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων υπό την απειλή της δημοσιονομικής κατάρρευσης. Σε αυτές τις πιέσεις το Σύνταγμα άντεξε.

Παρόλα αυτά αναδείχθηκαν και αδυναμίες που αφορούν στην αρχιτεκτονική των θεσμών του κοινοβουλευτισμού, θεσμικές αστοχίες και προβληματικές ρυθμίσεις με συνέπειες στην ομαλή

διεξαγωγή του πολιτικού ανταγωνισμού, όπως η διάλυση της βουλής λόγω αδυναμίας εκλογής ΠτΔ το 2015 και το εσπευσμένο και συνταγματικά έωλο δημοψήφισμα του καλοκαιριού της ίδιας χρονιάς. Χρόνιες παθογένειες στην συνταγματική ρύθμιση της ποινικής ευθύνης των υπουργών και εύλογες ενστάσεις για τον τρόπο που το πολιτικό σύστημα αντιμετωπίζει την βουλευτική ασυλία διαμόρφωσαν συναινέσεις προς την κατεύθυνσης της αναθεώρησης των σχετικών θεσμών. Επίσης ζητήματα ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων με βάση αποφάσεις δικαστηρίων που κρίνουν ως αντισυνταγματικές οριζόντιες και καθολικές μειώσεις μισθών και συντάξεων στον δημόσιο τομέα, αποτελούν σημαντικό αντικείμενο προβληματισμού και σταθερό πεδίο θεωρητικών και δικαστικών αντιπαραθέσεων. Πάντως πρέπει να είναι σαφές ότι αποκαταστάσεις μισθών και συντάξεων στο προ της κρίσης επίπεδο με βάση δικαστικές αποφάσεις χωρίς το αναγκαίο δημοσιονομικό αντίκρισμα αποτελεί μορφή δικαστικού λαϊκισμού, ομόλογου ενός πληθωρικού αναθεωρητικού λαϊκισμού που επαγγέλλεται μαξιμαλιστικές συνταγματικές μεταρρυθμίσεις και τομές εκεί που οι συνθήκες επιβάλλουν στοχευµένες συναινετικές προτάσεις. Η πρώτη συνεπώς προϋπόθεση που το Σύνταγμα απαιτεί για την αναθεώρηση του είναι η συναίνεση των πολιτικών δυνάμεων. Κουλτούρα συναίνεσης δεν υπάρχει στην χώρα μας και στην έλλειψη αυτή συνέβαλε ο συγκρουσιακός δικομματικός κοινοβουλευτισμός που είχε διαμορφωθεί και ίσχυε µέχρι την κρίση. Οι χώρες που βγήκαν επιτυχώς από τα µνηµόνια διαμόρφωσαν συναινέσεις διότι εκπόνησαν συμφωνημένα από όλες τις πολιτικές δυνάμεις εθνικά σχέδια εξόδου τα οποία και τήρησαν. Στην χώρα μας με το ξέσπασμα της κρίσης παρά τις πολυκομματικές κυβερνήσεις κυριάρχησε η ένταση, η πόλωση και οι αλληλοκατηγορίες που μας καθήλωσαν σε μια οικονομική στασιμότητα που ακόμα συνεχίζεται και σίγουρα δεν προδιαγράφει ευνοϊκές συνθήκες για θεσμικές αλλαγές μακράς πνοής.

Επίσης επιβαρυντικός παράγοντας και χρόνια αδυναμία των θεσμών μας είναι το κυρίαρχο πνεύμα νομικισμού που εμποδίζει να ενσωματώσουμε στους συλλογισμούς μας, στις θεσμικές πρωτοβουλίες και σίγουρα στις δικαστικές αποφάσεις, δεδομένα της οικονομίας και της δημοσιονομικής κατάστασης της χώρας. Κατά την κρίση μου το Σύνταγμα δεν ευθύνεται για όλα αυτά ούτε θα μπορούσε να τα αποτρέψει, καθώς δεν μπορεί να δώσει απαντήσεις στα δημοσιονομικά αδιέξοδα της χώρας και στις παραγωγικές της αδυναμίες και ως εκ τούτου δεν είναι σκόπιμο να το φορτώνουμε με προσδοκίες στις οποίες δεν μπορεί να ανταποκριθεί και οι οποίες ανάγονται στην λειτουργία του πολιτικού συστήματος και της οικονομίας. Η διαπίστωση αυτή ενισχύεται και από το γεγονός ότι οι πολύ αυστηροί ευρωπαϊκοί περιορισμοί για το ανώτατο όριο ελλείμματος και χρέους ήδη από την συνθήκη του Μάαστριχτ καθώς και οι αντίστοιχοι ευρωπαϊκοί μηχανισμοί ελέγχου δεν μπόρεσαν να αποτρέψουν τον δημοσιονομικό εκτροχιασμό.

Καμία αναθεώρηση ενός εθνικού Συντάγματος κράτους µέλους της ΕΕ και της ΕΣΔΑ δεν μπορεί να ολοκληρωθεί χωρίς να λάβει υπόψη τις δεσμεύσεις που απορρέουν από αυτή την συμμετοχή και καμία θεσμική μεταβολή δεν θα μπορούσε να θεωρηθεί επιτυχής χωρίς την συνειδητοποίηση των ευρωπαϊκών συσχετισμών και των θεσμικών δεδομένων. Οι αποφάσεις των οργάνων της ΕΕ και η νομολογία των δικαστηρίων του Λουξεμβούργου και του Στρασβούργου αποτελούν ένα θεσμικό και νομολογιακό πλαίσιο στο οποίο πρέπει το κράτος να προσαρμόζεται όταν επιχειρεί ένα τόσο σημαντικό θεσμικό βήμα, όπως η αναθεώρηση. Αυτή η διαπίστωση µας ωθεί στην σκέψη ότι πρέπει να εγκαταλείψουμε κάθε συγκρουσιακή και συγκυριακή προσέγγιση του Συντάγματος. Επίσης πρέπει να συνειδητοποιηθεί ότι παθογένειες στη δημόσια διοίκηση, στην παιδεία, στην υγεία, στην κοινωνική ασφάλιση απαιτούν γενναίες και ορθολογικές νομοθετικές παρεμβάσεις και όχι τόσο συνταγματικές μεταρρυθμίσεις. Το χρόνιο πρόβλημα της πολυνομίας-κακονοµίας, η απουσία ενός σταθερού φορολογικού και χωροταξικού πλαισίου και σοβαρών κινήτρων αποτρέπουν επενδύσεις και οδηγούν σε οικονομική στασιμότητα και μαρασμό και στην αποτροπή αυτών των φαινομένων µόνο οριακά θα μπορούσε να συμβάλλει το Σύνταγμα.

Ωστόσο, δεν πρέπει να παραγνωρίζεται ότι υπάρχει ένα μείζον ζήτημα παραβίασης συνταγματικών διατάξεων όπως για παράδειγμα εκείνων που αφορούν στην παρεμβολή άσχετων διατάξεων σε νομοσχέδια με άλλο κύριο αντικείμενο και στην έκδοση ΠΝΠ χωρίς την τήρηση των ουσιαστικών προϋποθέσεων. Αυτές οι κοινοβουλευτικές πρακτικές αποτελούν παθολογίες τις οποίες μια συνταγματική παρέμβαση θα τις καθιστούσε δικαιοπολιτικά λειτουργικότερες.

Στο πνεύμα αυτό η υποβολή πληθωρικών προτάσεων σε θέματα όπου έχει διαπιστωθεί μεγάλη απόκλιση απόψεων είναι καταδικασμένη να ναυαγήσει. Αντίθετα εκτιμώ ότι απαιτείται

επικέντρωση στα σημεία όπου υπάρχει σύμπτωση απόψεων τουλάχιστον επί της αρχής (άρθρο 86, άρθρο 32, βουλευτική ασυλία) και προσπάθεια συγκλίσεων σε εκείνες τις περιπτώσεις όπου υπάρχει κοινός τόπος προβληματισμού και η συναίνεση θα ήταν εφικτή (π.χ στη σχέση κράτους-εκκλησίας) ώστε να μην χαθεί μια ευκαιρία ώριμων και αναγκαίων αλλαγών. Εκτιμώ ότι παρά το κλίμα πόλωσης και τα επικοινωνιακά τρικ εκατέρωθεν δεν μπορούμε να αναμένουμε ιδεώδεις πολιτικές συνθήκες αφήνοντας τον χρόνο να παρέλθει ανεκμετάλλευτος.

Στην παρούσα χρονική συγκυρία έχουν ολοκληρωθεί οι συζητήσεις σε επίπεδο επιτροπής αναθεώρησης(μετά από δυόμισι μήνες και 18 συνεδριάσεις) και αναμένονται οι συζητήσεις στην Ολομέλεια της Βουλής που πρέπει να απέχουν μεταξύ τους ένα μήνα. Τελικά η Ολομέλεια θα αποφασίσει ποιες διατάξεις θα κριθούν τελικά αναθεωρητέες. Οι συνεδριάσεις της επιτροπής θεωρούνται εξαιρετικά λίγες αν ληφθεί υπόψη ότι προτάθηκαν από τις κοινοβουλευτικές ομάδες περισσότερα από 80 άρθρα προς αναθεώρηση. Επίσης μέχρι σήμερα η αναθεώρηση απασχόλησε ελάχιστα την κοινή γνώμη και τα ΜΜΕ ενώ η εκτεταμένη δημόσια διαβούλευση που προηγήθηκε δεν επέφερε κανένα ουσιαστικό αποτέλεσμα και δεν αξιοποιήθηκε από την διαδικασία ενώπιον της βουλής.

Στη τελευταία συνεδρίαση της επιτροπής ο ΣΥΡΙΖΑ υπερψήφισε δύο προτάσεις της ΝΔ. Η πρώτη αφορά το άρθρο 68 για τις εξεταστικές επιτροπές της Βουλής και δίνει το δικαίωμα και στην κοινοβουλευτική μειοψηφία να μπορεί να τις συγκροτεί και η δεύτερη το άρθρο 96 που εξομοιώνει τα στρατιωτικά δικαστήρια με τα τακτικά δικαστήρια. Από την πλευρά της, η ΝΔ έδωσε τη θετική της ψήφο για τέσσερις συνταγματικές αλλαγές που προτείνει ο ΣΥΡΙΖΑ: Στο άρθρο 32 για την αποσύνδεση της εκλογής του Προέδρου της Δημοκρατίας από την πρόωρη διάλυση της Βουλής και τις εκλογές, για το οποίο έχει καταθέσει και η ΝΔ πρόταση(τρεις ψηφοφορίες και όχι προσφυγή στις κάλπες), με διαφορετικό όμως περιεχόμενο. Η αξιωματική αντιπολίτευση υπερψήφισε επίσης τις προτάσεις του ΣΥΡΙΖΑ για αναθεώρηση του άρθρου 86 περί ευθύνης υπουργών (για κατάργηση της αποσβεστικής προθεσμίας) του άρθρου 62 για την βουλευτική ασυλία (προκειμένου αυτή να περιορίζεται μόνο στα αδικήματα που τελέστηκαν κατά την άσκηση των καθηκόντων του βουλευτή) και του άρθρου 101Α για τις Ανεξάρτητες Αρχές και τον τρόπο εκλογής των διοικήσεων τους. Για την τελευταία αυτή διάταξη, και τα δύο κόμματα συμφωνούν στην ανάγκη να μειωθεί η αυξημένη πλειοψηφία των 4/5 που απαιτείται σήμερα για την επιλογή των διοικήσεων των Ανεξάρτητων Αρχών στα 3/5.

Θεωρώ ότι λόγω των ιδιαιτεροτήτων της διαδικασίας αναθεώρησης που επιτρέπει στην δεύτερη αναθεωρητική βουλή να ανατρέψει συγκεκριμένες προτάσεις της πρώτης αναθεωρητικής

Βουλής(στο σημείο αυτό υπάρχει διάσταση απόψεων μεταξύ κυβέρνησης και αντιπολίτευσης αλλά μεταξύ των ειδικών) θα πρέπει να υπάρξει µία προγραμματική αναθεωρητική συμφωνία μεταξύ των πολιτικών δυνάμεων ώστε να δεσμευτούν αμοιβαία πως ότι αποφασίσουν με ευρεία πλειοψηφία θα το τηρήσουν στην δεύτερη βουλή. Αυτή είναι μια βασική πολιτική προϋπόθεση για µία ολοκληρωμένη συνταγματική μεταρρύθμιση.

Τελειώνοντας πιστεύω ότι το Σύνταγμα είναι ο βασικός εγγυητής της εθνικής ενότητας και κατά βάση το μόνο φερέγγυο πεδίο, στο οποίο μπορεί να στεριώσει μια νέα εθνική κοινωνική και

αναπτυξιακή συμφωνία, να αναζωογονηθεί ένας υγιής συνταγματικός πατριωτισμός. Με αυτήν την έννοια µία συναινετική αναθεώρηση μπορεί να συμβάλλει στην ανάκτηση της εμπιστοσύνης των πολιτών στους θεσμούς του κράτους και στην ενίσχυση της αξιοπιστίας της πολιτικής.

Παναγιώτης Μαντζούφας

Αν. Καθηγητής Νομικής Σχολής Α.Π.Θ

*Ο κ. Παναγιώτης Μαντζούφας είναι συγγραφέας του βιβλίου “Καλή νομοθέτηση και Κράτος Δικαίου” που κυκλοφόρησε προσφάτως. Το κείμενο αποτέλεσε την εισήγησή του στην εκδήλωση για την αναθεώρηση του Συντάγματος του Συλλόγου Αποφοίτων ΑΠΘ.